工程造价咨询企业PPP项目咨询业务流程再造研究

  工程造价咨询业从属于智力密集型轻资产服务行业，它兼具经济鉴证服务与工程项目咨询服务的双重属性。工程项目各参与方聘请咨询服务公司的经济学理性根植于信息不对称买方市场背景下交易各方获得信息救济的诉求与降低交易成本的意愿。工程造价咨询企业利用其数据信息、知识经验、高新技术等方面的优势为委托人提供服务，帮助其克服工程项目发承包双方的信息不对称问题并有效控制交易成本。但在实践过程中，我国的工程造价咨询企业目前仍以提供经济鉴证服务或被动形成工程造价的服务为主，相比于国外较发达国家或地区的造价咨询企业所提供的集成一体化工程咨询服务还有一定的差距，主要表现在咨询内容和业务范围、工程造价信息管理、企业组织架构等方面。客观来说，这种差距根植于我国建筑行业——特别是公用或民用建筑业的整体发展层次和交易模式选择惯例，即长久以来我国公用或民用建筑市场所采用的分阶段审批管理模式、以 DBB 为主的交易模式。研究表明，DBB 模式呼应了我国建筑业分段管理的特点，出现了勘察设计、施工建造、运营维护阶段各自独立且由不同主体单位开展工作的局面，从而使依附于工程项目的咨询服务形成条块分割明显的前期咨询、设计服务、招标代理、监理服务、造价咨询、审计监督等环节和模块。这种依附关系是服务行业的本质属性，即为顾客提供所需的产品和服务——建筑业咨询服务的“顾客需求”即是根据实际项目的具体特点、交易模式等限制因素而提供符合项目利益相关者诉求的“智库式”服务。同样的，这种依附关系是有其经济学理性的，即通过智力密集型的咨询服务以协调工程项目各利益相关者的信息不对称态势，从而规避或抑制委托人与代理人之间信息不对称引起的逆向选择或道德风险问题，进一步降低交易成本。注意到 PPP 项目中的政府和社会资本方是项目的利益相关者，之间同样存在委托代理关系中的信息不对称问题，亦存在交易成本问题，需要咨询服务企业从中协调。信息不对称现象常见于委托代理关系之中，具体表现为委托人与代理人之间交互形成的道德风险和逆向选择。工程项目建设中的道德风险和逆向选择表现为掌握较多信息的一方在缔约前后均主动利用对方的“无知”或“漏洞”以谋取利益，无论这种牟利行为是否对工程项目的实体或未来产出产生影响，其均影响了资源配置的效率、破坏了公平正义。因此，工程造价咨询行业的出现及存续即是为工程项目建设中处于信息弱势的一方提供“信息救济”以规避和抑制信息优势一方通过利用“漏洞”和“无知”产生的逆向选择与道德风险问题。这种“信息救济”并不是针对项目业主或施工承包人，而是造价咨询企业以独立第三方的身份为项目的各利益相关者提供公平、真实的咨询服务，这里所述的项目利益相关者Stakeholder）是指参与项目或者其利益因项目的存续而受到负面或正面影响的组织或个人，一般包括项目业主（法人）、勘察设计单位、施工建造企业、材料与设备供应商、使用该项目的组织或社会公众。造价咨询企业为项目利益相关者提供的信息救济主要集中于两个环节：委托代理关系的形成环节、项目全生命周期的信息管理环节。其中，委托代理关系的形成环节主要是为委托人与代理人提供真实、具体的信息以帮助形成公平、合理的委托代理关系——对缔约过程中的“逆向选择”问题、日后可能产生的“道德风险”问题进行治理。项目全生命周期信息管理环节的信息救济主要是通过造价咨询企业对信息的管理和运用而得以体现的，即通过对被委托项目及其类似项目全生命周期数据和信息的采集与分析而为项目各利益相关者提供决策支持——例如为项目业主（法人）提供不同生产规模下项目投资成本与盈利能力的分析、为建造施工承包人提供类似地质条件下桩基础工程可能的施工费用增加、为政府方的行政主管部门提供在特定设计标准条件下的社会及环境影响程度分析。

  2.2  政府和社会资本合作模式的文献研究

  2013 年 11 月，中国共产党第十八届三中全会中提出“要大幅度减少政府对资源的直接配置”、“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。自此，政府和社会资本合作（PPP）模式在经历了多个历史时期的酝酿和发展之后，正式在我国基础设施建设和公用事业供给领域全面铺开。在我国创新城镇化投融资体制、化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的时代背景下，推广使用 PPP 模式不仅是公用事业供给和基础设施建设筹融资方式的革新，更是吸引社会资本参与公用事业和基础设施供给的有益尝试。历史地看，对政府和社会资本合作（PPP）模式的研究可追溯到对“公共物品的私人供给”这一命题的探讨，众多学者在此领域围绕“灯塔供给方式”问题展开研究。庇古（A.C.Pigou）认为坚持公有制是必要的：对于类似于“灯塔”的公共产品（或服务）应该实行公有产权并执行公共供给制度；萨缪尔森（Paul.A.Samuelson）等人指出，人们在消费公共产品（或服务）时，其自身的消费并不会降低其他人对该产品（或服务）消费。世界主要发达国家在一段历史时期内，对诸如铁路、邮政、电力等公共产品均是实行公有产权和公共供给的，但科斯（Ronald H. Coase）在其 1974 年发表的《经济学中的灯塔》一文中表示将“灯塔”作为公共物品进行供给恰好暴露了公有产权和公共物品供给制度的缺点——如非竞争性与激励问题、非排他性与效率问题等；基于此他继续探讨了“公有产权私有化”的可能性，并认为部分公共物品执行公有产权及公共供给制度是非必要的，即公有产权实现私有化并由私人供给是完全可能的。学者梁小民在其 1992年的研究中表示“公有产权私有化并不是克服公有产权缺点的唯一正确途径”，但现有的公有产权或公共物品供给制度（由国家代表社会占有的集体所有制或国家所有制）确然存在一些不足之处——能够搭起“大锅饭”的公共物品或项目往往供给效率不高、群众满意度较低。同时期的萨瓦斯（E.S.Savas）在其著作《民营化：改善政府的要径》中指出，在新公共管理运动时期促进公共物品转向私人供给或者民营化的主要原因是“对政府的不满及政府活动（业务）频繁出现的绩效不佳问题”，这一问题主要表现为：生产率低、产品质量低、持续亏损、对公众缺乏回应、资金投入不及时、存在监守自盗现象等；基于上述，其在后续的研究中逐步将“民营化”作为一剂良药——希望通过委托授权、政府撤资与淡出等形式实行政府监管下的公共物品民营化，以提高公共物品的供给效率。伴随着学术研究的推进，有关“公共物品民营化”的实践开始在世界各国普遍展开。早期如 20 世纪 70、80 年代，为缓解财政支出压力，西方国家开始运用 BOT 模式，在特许期内通过“使用者付费”的方式引导社会资本参与基础设施建设，如土耳其的阿科伊核电厂 BOT 项目、英国政府在经历几次改革后逐步提出的PFI（Private Finance Initiative）模式。近年来，随着英、美等发达国家及世界各经济、金融组织对包含 BOT、PFI 等模式在内的政府和社会资本合作（PPP）模式的探索不断深入，目前认为 PPP 模式应不仅关注项目融资与建设过程，更多的是关注项目的全过程监管与运维阶段的绩效表现，并以“实现公共产品和服务的有效供给、达到多方共赢”为目的。现实地看，世界范围内对 PPP（Public Private Partnerships）模式尚未形成统一、明确的界定或描述，不同国家和地区以及机构之间的对“政府和社会资本的合作”的定义及描述存在差异，例如：英国多称之为 PFI 模式、北美地区则采用“P3”表示同样的含义、澳大利亚称为 PFP （Privately-Financed Projects）模式、世界银行将 PPP 模式定义为“私人方与政府代理机构签订的一份长期提供资产或服务的合约，并由私人一方承担更多的风险责任和管理责任”。上述不同定义对 PPP 模式的具体描述包括：PPP 模式可提供新建项目以及已存资产和服务；PPP 项目中私人部门（Private Party）的成本回收和利润回报可全部由项目使用者（社会公众）支付，也可由政府及其代理机构进行支付或者购买。 综上，世界主要发达国家及经济、金融机构对 PPP 模式的概念并无形成统一的定义，但不难发现世界主要机构对其的界定或描述集中在“伙伴关系”、“供给效率”、“利益共享”、“风险分担”等关键词。这对我国推广和运用 PPP 模式是有很强的指导和借鉴意义的，具体表现为：转变政府公共产品的供给机制，变“政府背书”式融资方式为社会资本主动融资；在公共产品领域引入市场竞争与激励机制，解决“公共供给效率低”的问题，并通过利益共享的方式解决吸引社会资本进入公共服务领域的难题。