环境健康风险控制公众参与律制度研究——以日本为例

 中日两国同属于东亚文化圈，文化交流源远流长。近代以来，两国走上了截然不同的发展道路，各自探索出了适应本国的道路，日本率先成为东亚社会转型的成功范例。日本第一次世界大战之后就开始出现足尾铜山矿毒事件，在该事件中从工厂排出的水泥粉尘引起了居民的不满，不仅把附近的稻田染成了红色，农作物和海产品都受到污染，还使居民的健康受损，企业和居民矛盾激化
绪论

一 研究背景

  第二届联合国环境大会于 2016 年 5 月 23 日在内罗毕召开，193 个国家决策者共同商讨因环境变化引起的人类健康问题。会议上发布的一份“健康星球、健康人类”报告显示，全球死亡总人数的 23%与环境污染有关，25%以上 5 岁以下儿童死于环境污染。这份令人触目惊心的数据让全世界都认识到环境健康问题成为当今人类面临的严重威胁，改善环境问题已经成为保证人类健康发展亟待解决的课题。面对当今这个问题，人们普遍会认为“科技与法律”是治理环境污染最有效的方式。环境法的产生与发展与解决环境污染造成的健康损害问题密切相关，当世界范围内出现震惊全球的环境污染都与人类健康损害有直接关系时，例如“伦敦烟雾”事件、“水俣病”事件、“痛痛病“事件等，这些事件开始引发了学者对传统环境法的思考，由此产生了以控制环境污染损害人体健康为主要目的的环境立法。但问题并没有得到完全妥善解决，新的环境问题不断产生，公众生命健康面临严重威胁。同时，部分环境问题造成不可逆的健康损害引发了环境法领域从“损害控制”向“风险控制”的转变。现阶段整个防控的重点在于如何让损害不再发生，而不是损害后果发生时的救济赔偿。在世界范围内，日本环境法的发展总是备受亚洲各国（地区）的关注，这与日本深受公害教训并成功发展出一套较为完善的环境法律体系有关。同时日本环境法的发展经验深深影响着诸如中国、台湾地区等地的环境法发展。本世纪 60 年代日本开始产生大规模环境公害问题，民众环境意识开始觉醒，为了寻求环境利益的表达，采取了与政府对抗的行为，随之而来爆发一系列群体性事件。这些事件的发生让政府意识到环境问题的严重性以及在该问题上给予公众参与合法途径的重要性。日本重点建立“风险管理”型环境法，在环境健康问题法律规制上，采用了“风险评价—风险管理—风险沟通”的体系结构，其后为防止在这个过程中专家与政府决策者过分专断，提出将风险沟通广泛地参与到风险评价与风险管理的全过程中，形成了新的公众参与秩序。目前在环境健康风险控制公众参与制度方面，环境权与其人权属性、企业与政府信息公开制度、环境影响评价制度中公众参与，对有害化学物质的环境健康评价等方面，立法之具体完备、法规编纂出版之及时、执法之严格有效都居世界前列。

二 研究意义

一 理论意义

  日本学者面对频发地环境破坏造成的严重健康损害事件，开始深入对本国环境权内容、性质及其人权属性以及环境预防原则进行思考，包括日本学者对实体上和程序上环境权的研究和探讨，从而构建起完整的环境权理论。这两大理论基础共同构成了环境健康风险控制公众参与制度的理论基础。通过对这些理论的分析和研究，并且进一步分别梳理了日本公害时期和二十世纪九十年代及以后时期环境健康风险信息公开制度以及环境评价制度中的公众参与部分、公众参与的司法救济以及等相关制度等，填补了中国对日本环境健康风险控制公众参与制度研究资料的空白。这些理论和制度可以为中国在分析该制度上存在问题和特点提供立法、司法等经验，同时日本在制定环境与健康战略目标、构建政策法规体系等方面都有了深入的研究和探索，对中国构建环境与健康风险控制领域公众参与管理体系具有非常重要的借鉴意义。

二 实践意义

  随着社会经济的飞速发展和人民生活质量的持续提升，环境健康问题受到全球各国的高度关注。严重的生态环境问题给人民群众带来了极大的健康危害。日本经历了“四大公害”（富山骨痛病、新泻水俣病、熊本水俣病和四日市哮喘病）等史无前例的深刻的公害损害事件，其在公众参与的法律规制理论、判

例和立法堪称世界上最为进步、完善。日本制定了完善的政府和企业环境信息公开制度。2001 年实施的《日本信息公开法》以列举的方式规定了六种不予公开的情形，除此之外的其他种类的环境信息必须公开。此外，日本 1997 年颁布了《环境影响评价法》，其中只要是受到建设项目直接或者间接影响的公众，不论是当地还是在外地，都可以参与建设项目的环境评价。对于最容易造成环境污染进而导致健康损害的化学物质，政府也建立了化学物质环境健康风险评价制度，组织专家专门对特定种类的有害化学物质进行研究，将其结果予以公布和适用，同时积极推进环境圆桌会议和环境健康风险沟通制度。中国晚于日本 30 年进入经济高速增长时期，也出现了严重的环境问题，虽然中国尽早吸取了日本等国治理环境的经验，但中日两国的自然环境和资源不同，社会体制和文化也不同，特别是在中国环境法制度仍旧集中在“损害救济”的体系下，对环境风险控制，特别是风险控制中的公众参与方面立法依旧显的有些薄弱，日本怎样在短时间内解决风险控制中公众参与问题，这些立法理论、经验包括实施的手段值得我们来剖析和研究。日本在短时间内解决环境健康风险控制中公众参与的问题的立法理论、经验包括实施手段对促进我国环境法领域加强环境健康风险信息公开的立法，建立风险信息平台具有重要意义。同时这些经验启发我国要强调协同治理的重要性，从立法、执法等层面要鼓励政府、企业与公众等多方共同协力、共同合作，形成政府主导、多元参与的风险规制格局。最后通过对日本公众参与理论、制度的剖析，对我国丰富公众参与的方式，建立起环境健康风险沟通机制有极大地借鉴意义。

第一章 日本环境健康风险控制公众参与法律制度的内涵

  环境与贫困是当今社会最为严重也最不容忽视的问题。日本在 1954 年——1974年重工业化时代和城市化进程中大量使用并排放有害化学物质、金属物质，导致了严重环境公害问题。学者对最早石油工业区四日市公害问题进行研究时发现大量受害者得不到救济，政府也并没有相应有效政策应对严重的环境问题。当时经济学家并没有将环境问题计算到经济活动的成本中，也并没有认识其严重性，只是一味坚持快速发展经济，导致大规模环境问题频发，严重威胁到居民的身心健康。直到日本学者宫本宪一于 1962 年发表《悄然入侵的公害》一文并于 1964年与京都大学庄司教授共同出版《可怕的公害》，社会各界特别是学者、专家开始认识到环境给国民健康带来了极大的健康危害。这是日本第一本跨学科的公害启蒙书①。这本书中提到日本居民由于吃了被汞污染的鱼导致水俣病，也因为镉中毒导致痛痛病致使数百人丧生。这时候日本民众也开始广泛认识到环境问题对身体健康的巨大影响，批判日本政府以巨大环境健康为代价的经济增长模式。日本政府为了解决这些日益严重的环境问题，制定了一系列制度和政策，这些独创的理论与建议对今天中国日益严重的环境健康问题有极大的借鉴作用。

第一节 环境健康风险控制的含义及必要性

一 环境健康风险控制的含义

  环境健康是指“自然与生活环境与人的健康的联系，反映环境与人的健康的关系，表明人的健康受环境影响的因素的规律，并为了保障人的健康而利用这些研究数据提出适当的卫生要求与预防措施的科学。”② 在环境法领域中“涉及环境法的方向，‘风险’是指在一段时间内存在一定危险损坏的概率”③ ，“风险控制”则是指特定物质或活动对人类健康或环境造成恶劣影响的可能是存在的，但是缺乏绝对的、确实的证据的情况下，为了防止损害的发生允许对特定的活动或物质的使用进行规制。基于环境健康是指人的健康可能受到环境污染变化的影响而产生的损害，政府及其相关部门应该制定切实有效的制度对风险进行规制。④
二 环境健康风险控制的必要性

  环境健康问题现在受到全球各国的关注，依据世界卫生组织的数据报告，“在整个世界范围内，有 24%的疾病和 23%的死亡可归咎于环境问题。其中严重影响人类身体健康的有三大类污染：第一，空气污染导致了严重的环境性疾病，其主要来源于废物的燃烧、工业活动、家用燃料等。据 2016 年 9 月世界卫生组织发布的关于空气暴露与健康影响的国家估算显示全球由于暴露室外空气污染而导致的死亡人数达数 300 万例，其中仅有 6%是由于传染性疾病导致，心血管疾病、中风、慢性阻塞性肺病和肺癌是最为严重的几类疾病，同时污染还增加了患严重急性呼吸道感染的风险。第二，水污染是环境健康问题最为严重的问题之一，被重金属或有毒性化学污染的水通过食物链、饮用水等多种途径损害人的身体健康。日本水俣病就是典型的化学物质导致水污染环境问题进而产生大规模环境性疾病。第三，土壤污染。土壤污染主要来自于农药残留、重金属和放射性物质，这些污染物在被土壤吸收后通过食物链被人体吸收对身体造成不可逆的伤害，现阶段环境健康问题日益受到各国政府的重视。

第二节 环境健康风险控制公众参与制度的基本内容

一 基本概念

  在环境问题日益严重的情况下，社会各界开始认识到了信息自由交换对于解决环境问题的重要性，于是衍生出最好的处理方式就是“公众参与”。公众参与是一种具有较强目的性和针对性的社会活动，是指公众尽力通过自身行为力量参与社会公共生活并给予公共政策一定压力和影响的活动。为了使决策的制定更符合社会公共利益，决策者在作出决策之前都要通过各种真实有效的途径去了解公众需求，同时决策者往往也会出台一些政策允许、鼓励公众参与到决策过程中来，这是最真实直接有效的信息交换方式。“公众参与能保证对立、矛盾的观点也能被政策制定者所知悉和考虑。在政策制定的过程中，公众参与可以通过权利共享、权力监督与制衡等方式，保证政策公正利益性，同时也有利于保障社会各界主体合法利益，在一定程度上保障公众民主权利。”①环境健康风险控制公众参与，是指“公众或其国家宪法及其相关法律所赋予权力的机构有权利参与各项涉及生活环境、自然环境等对人类身体可能造成影响的决策，特别是在环境风险控制体系过程中，公众有参与到环境风险评价与环境风险管理全过程的权利。同时每个公民及其相关机构都有权获得国内的公共机构所掌握的环境有关信息，并且有机会参加环境公共管理意思的决定过程。”② 这是对立法机构、政府以及相关环境部门环境决策、环境行为的监督。公众有权利平等地参与到有关环境健康风险控制事项的立法、执法、司法等各个环节，以防止决策的盲目性。公众有权通过一系列法定方式和途径参与到环境健康事项的决策中，并有权得到相应法律保护与救济，落实公众知情权、参与权，保证其合法权利不受侵害，但是最终目是为了保障全体国民身体健康免受环境污染的侵害。③

第二章 日本环境健康风险控制公众参与法律制度基础理论

第一节 日本环境健康风险控制公众参与法律制度理论依据

第二节 日本环境健康风险控制公众参与的法律制度依据

第三章 公害时期日本环境健康风险控制公众参与法律制度分析

第一节 公害时期环境健康风险控制法律规制立法背景

第二节 公害纠纷解决机制下的环境健康风险控制公众参与

第三节 公害污染物控制下环境健康风险控制公众参与

第四节 环境公害防治协议与健康损害救济中的公众参与

第四章 现代日本环境健康风险控制公众参与法律制度分析

第一节 环境健康风险规制下的公众参与

第二节 司法保障环境健康风险控制公众参与

第五章 日本环境健康风险控制公众参与对我国的启示 

第一节 日本环境健康风险控制公众参与优缺点分析

第二节 我国环境健康风险控制公众参与制度存在的问题与特点

第三节 加强环境健康风险信息公开

第四节 建立社会协同治理原则下的环境健康伙伴关系

第五节 丰富参与方式建立环境健康风险沟通机制

第五章 日本环境健康风险控制公众参与对我国的启示

第一节 日本环境健康风险控制公众参与优缺点分析

  日本通过该信息公开制度、环评制度中的公众参与以及危险化学品物质的公开与交流等制度明确了公众参与的方式、时间以及具体流程，相比之前的内阁评价而言，扩大了公众参与机会、明确了参与程序以及明确规定了环境项目在起草过程中应该广泛听取民众意见，从而提前了公众参与的时间。具体而言，其中的优势主要集中在，第一，日本通过立法明确保障公众参与权利和途径。例如早期的大面积的区域限制已被取消，任何人都可以发表自己的意见。同时为了能够听取某个地方公共组织的意见，为了便于公众更好的理解环境项目可能产生的影响，要求经营者在发布公告和进行一般检查时附上项目摘要；第二，信息公开制度完善,特别是注重对项目风险信息公开，同时公众参与阶段早，制度中都明确了参与范围界定阶段，给予了公众可以在较早阶段参与，并且提交意见的机会增加了两倍，也给予了有广泛的参与行为的机会。第三，社会团体、非政府组织在公众参与中起着十分重要的作用。这个制度也存在一些问题。第一，公众不允许在相关意见已经提交之后继续持续性的参与，使参与过程不充分，公众很多情况下并没有完整表达自己的想法。第二，存在经营者依法准备的被公众评审材料缺乏独特性问题，往往不同的企业经营者项目可能产生的环境影响各异，对于这些材料的要求不可过于千篇一律，应该依据不同经营者类型而有所变化。第三，缺乏充分的环境信息公开。日本政府对于法定的不公开的信息和限制公开信息是采用了概括、抽象的方式。例如“妨害国家安全与公共安全的信息不应该公开”，但是“妨害行为”这一说法显得过于宽泛，因此不公开信息是否适当、信息有无的拒绝答复的处分是否适当，对于公开与不公开的范围，还应依据个别案件积累的大量解释，寻求制度的稳定运用。

结语

  中日两国同属于东亚文化圈，文化交流源远流长。近代以来，两国走上了截然不同的发展道路，各自探索出了适应本国的道路，日本率先成为东亚社会转型的成功范例。日本第一次世界大战之后就开始出现足尾铜山矿毒事件，在该事件中从工厂排出的水泥粉尘引起了居民的不满，不仅把附近的稻田染成了红色，农作物和海产品都受到污染，还使居民的健康受损，企业和居民矛盾激化。但此时由于日本政府对经济建设的重视，工厂只是向居民支付了赔偿金来缓解这些矛盾。1945 年日本二战战败后，国家复兴目标下产业复兴被视为最高目标，日本竭尽全力完善产业设备，重建日本经济。正是在这个时期，日本面临了前所未有的环境问题，以四大工业区为中心，火力发电厂和石油化工厂排放的煤烟中的硫氧化物导致大气污染，造纸和纸浆工业的排水造成的水质污染，此后发生的“四大公害病”，即富山县神通川流域多发的痛痛病、以熊本县水俣为中心的水俣病、新瀉显阿贺野川流域发生的新瀉水俣病、三重县四日市发生的四日市哮喘，这些严重危害人的健康的公害疾病广泛引起了民众的关注。公众的环境意识开始觉醒，公害受害者及其家属为了维护自身的合法利益与社会各界联合起来同政府进行了长时间的抗争，最终关于环境公害问题，受害者及社会各界不管是在社会舆论上还是在司法诉讼中都取得了重大胜利。这些事情的发生也让日本政府意识到在涉及环境健康的问题时，要给予公众合法有效的参与途径。其后日本重点将“损害控制”型环境法向“风险管理”型环境法转变。在环境健康问题法律规制上，采用了“风险评价—风险管理—风险沟通”的体系结构，为防止在这个过程中专家与政府决策者的过分专断，提出将风险沟通广泛地参与到风险评价与风险管理的全过程中，形成了新的公众参与秩序