包头市普惠性民办幼儿园高质量发展的困境和措施

 普惠性民办幼儿园，是指提供普惠性幼儿教育服务的民办幼儿园，具有以下特征：一是达到政府规定的举办标准； 二是面向社会大众招生；三是实行政府定价或接受政府指导价。对于普惠是否等于非营利方面，我国各地方政府采取了不同的定义和政策。笔者通过对 2016 年 11 月 7 日新《民促法》正式颁布后各省级政府颁布的相关文件进行比较可以发现， 各地在深入贯彻落实中央文件精神的同时，由于相关规定存在的地区性差异，导致了对普惠性和非营利性的定义产生了不同的理解和定义。
引 言

（一）研究背景与意义

1. 研究背景

  学前教育的命运在与于管理部门制定的政策。在我国的学前教育发展中，由不同的办园体制造成了诸多差异，公办园与民办园、部门办园与地方办园等区别已经深入人心。 在《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》出台后的各类关于民办幼儿园的新政中，“普惠性幼儿园”与 “非普惠性幼儿园” 、“营利性幼儿园”与 “非营利性幼儿园” 作为最新的区分标志，打破了多年来的体制性差异，将所有幼儿园的身份调整到同一轨道上来。政府根据幼儿园是否普惠给予其差别化的财政支持。因此大量的民办幼儿园将面临着普惠和非普惠的选择，普惠后如何提升高质量的发展，是摆在幼教从业者面前的困境，同时也是管理部门面对的挑战。多年以来，我国的公立幼儿园和私立幼儿园无论教师待遇还是社会地位的巨大差距如何拉近，大量且情况复杂的民办幼儿园转型普惠后，如何对其进行高效科学的管理，都将取决于政府是否能否建立适用的学前教育制度来解决这些难题。2019 年 7 月 5 日，内蒙古自治区教育厅印发了修订后的《内蒙古自治区普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》，并要求各盟市教育局认真遵照执行。该《管理办法》中关于政策保障的条款有： 普惠性民办幼儿园是中央及自治区扶持民办幼儿园发展专项资金重点补助的对象，并享受生均公用经费补助政策。 各盟市、旗县（区）要根据国家和自治区有关规定，制定具体政策，通过购买服务、综合奖补、减免租金、补充玩教具和保教生活设施设备、维修改造园舍补助等方式支持普惠性民办幼儿园发展，并将提供的普惠性学位数量和办园质量作为奖补和支持的重要依据。各级教育行政部门组织的园长、骨干教师等培训，对普惠性民办幼儿园优先安排。 采取公办示范园与民办园结对帮扶和由旗县（区）级教育部门派驻公办园教师到园支教等方式，进一步提高普惠性民办幼儿园的保教水平。

 

（二）国内外研究综述

  本章以普惠性民办幼儿园的研究背景与意义为出发点，将目前国内以及国外的相关文献进行了分析，并以此作为主要的研究方法。

1. 国内研究综述

  对 5 年内有关普惠性民办幼儿园的文献研究和梳理：

（1）2016 年，国家教育咨询委员会委员、联合国教科文组织协会世界联合会荣誉主席陶西平在人民政协报发表文章题目为《促进普惠性民办幼儿园高质量发展》，文中明确提出：在中国学前教育改革和发展的进程中，民办学前教育作出了不可磨灭的贡献，希望民办学前教育界共同关注一个课题，即“把普惠园办成优质园”。[2]
（2）在当前追求高质量学前教育基本价值诉求的背景下，政府拥有绝对的质量保障话语权，弱化了其他外部利益相关者的利益诉求。以新公共管理理念为研究基础，提出政府应通过立法、拨款、规划、政策指导、信息服务等宏观管理方法，构建政府主导、利益相关者共治的普惠性民办幼儿园教育质量保障外部治理机制。李红霞、张纯华、张绍军、时晓芳（2017）[3]

（3）幼儿园、地方政府部门、上级政府是否会严格规范自身行为进行服务质量管控，主要取决于各自的管控成本、管控力度以及进行管控的机会成本。政府应从完善信息结构与相关管控制度和措施入手，以充分履行政府管控职能为依托，以保护广大幼儿及其家庭为出发点，构建多主体参与的普惠性学前教育服务质量管控体系。徐兰、王晶欣（2017）[4]

（4）构建普惠性民办幼儿园教育质量保障机制，可通过制定普惠性民办幼儿园教育质量标准，构建普惠性民办幼儿园教育质量评价指标体系; 设立普惠性民办幼儿园教育质量管理组织机构; 建立普惠性民办幼儿园教育质量自我评估制度以及建立财政激励机制等路径实施。王声平（2018）

一、概念界定和理论依据

（一）概念界定

1. 普惠性民办幼儿园

  普惠性民办幼儿园，是指提供普惠性幼儿教育服务的民办幼儿园，具有以下特征：一是达到政府规定的举办标准； 二是面向社会大众招生；三是实行政府定价或接受政府指导价。对于普惠是否等于非营利方面，我国各地方政府采取了不同的定义和政策。笔者通过对 2016 年 11 月 7 日新《民促法》正式颁布后各省级政府颁布的相关文件进行比较可以发现， 各地在深入贯彻落实中央文件精神的同时，由于相关规定存在的地区性差异，导致了对普惠性和非营利性的定义产生了不同的理解和定义。有些省市直接将普惠性民办幼儿园认定为非营利性民办园，例如，在北京市，民办园所想拿到“普惠认定”，需达到两个条件：一是登记性质为非营利性；二是在办园质量督导评估中取得 C 类及以上。内蒙古自治区、辽宁省、天津市、陕西省、河南省都在其已出台的教育条例和管理办法中明确规定普惠性民办园就是非营利性民办园。有些地方则将民办园的普惠性与非营利性当成并行的两套体系。例如， 2018 年2 月 11 日出台的 《浙江省学前教育条例》中涉及普惠性和非营利性的表述中将普惠性民办园与非营利性民办园当作两种不同的类型的办园性质逐步推进。分析对我国各地区对普惠性民办园的不同定义，不难看出因为各地对中央文件的理解不同，已经造成了政策制定时存在的巨大差异，其中包括对于普惠性的含义界定、普惠性幼儿园的认定标准、以及政府对于普惠性民办幼儿园的扶持方式。

（二）理论依据

1.新公共管理理论

  20 世纪 80 年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。新公共管理理论的诞生，使得大家对公共服务概念的理解较以往的范围上大大地扩展了。公共服务不再单指各级政府部门，而要包括更多的非营利部门。公共管理的主体变成了所有追求为公共利益服务的人员。我们可以发现，新公共管理理论是将私营企业管理的现代化手段、科学方法借鉴到到政府部门，用来进行公共事务的管理。该理论已经不仅仅局限于私人领域的管理，目前已经成为广泛应用于各领域的现代化管理哲学。新公共管理的主要观点是要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。[7]本文利用新公共管理理论，试分析在提升普惠性民办园高质量发展的过程中，政府支持不到位、政策制定和执行过于形式化、欠公平、单项反馈的评价机制、管理方式落后等问题，及其产生的原因。尝试提出政府应积极进行政策完善、提供资金扶持、形成多方参与的管理方式，共同提升普惠性民办园的办学水平和质量

二、包头市普惠性民办幼儿园现状调查分析

（一）包头市为普惠性民办园提供的公共政策

（二）调查资料收集

（三）调查数据分析

三、包头市普惠性民办幼儿园高质量发展面临的问题

（一）政府政策方面

（二）管理方面

（三）从业环境方面

四、包头市普惠性民办幼儿园高质量发展存在问题的原因

（一）政策内容及标准不清晰

（二）管理水平有待提升

（三）从业环境有待改善

五、北京市对于普惠性民办幼儿园的公共政策

（一）现有公共政策.

（二）北京市公共政策的可借鉴之处

六、包头市普惠性民办幼儿园高质量发展的对策建议

（一）出台支持普惠性民办幼儿园高质量发展的法规及政策

（二）政府主导协助成立第三方评价机构

（三）建立科学统一的质量标准体系

（四）完善注册与督导制度

结 语

  通过实地调查与理论分析，笔者深感包头市普惠园的成长前景广阔，但也同时面临着问题。 “普遍惠及、人人享有”的价值取向为学前教育提供了全新的发展思路，也将成为一个重大的社会课题，不断得到全体社会成员的关注。带着对普惠园追求高质发展遇到问题的思考，笔者将研究焦点集中在梳理关于包

头市普惠性民办幼儿园的相关政策上， 以及不同国家和地区在提高幼儿园办园质量方面的相关做法上，通过资料整理和分析，总结、对比了包头市与北京市及其他国家地区有关幼儿园的相关法律、政策及管理办法。 通过问卷法和访谈法，收集并分析了大量的案例和数据，并找出普惠性民办幼儿园高质量发展中的困境症结所在。 在此基础上根据已有的相关研究，结合包头市实际情况，明晰了政策的制定和实施对于普惠性幼儿园的高质量发展起着决定性作用。提出政府及教育管理部门应明确其管理责任，强化对普惠园的专业引领和科学监管；完善并健全普惠性私立幼儿园的申办及管理制度，为其高质量发展提供政府支持和资金保障；支持成立由幼儿教育及相关领域专业人员构成的第三方质量评价机构；重视民办教师队伍的建设；重视社区办园点的设立，支持小规模供给。希望在包头市推进学前教育改革的工作中，可以用到此研究中的成果，为民办普惠性幼儿园的发展贡献绵薄之力。包头市开始此项工作短短几年，大部分的相关政策都处于试行阶段，可供笔者参考的资料数量有限，加之普惠性民办幼儿园仍属于新兴事物，面临着研究范围广，相关文献少等问题，笔者的研究中一定存在着诸多的不足，期待各位老师和同学们的批评指正。私立幼儿园多年来在扮演着幼儿教育事业中的最重要角色，未来私立园的普惠性发展更是政府的重任。 包头市政府及教育管理部门为其更快更好地发展，推行了一系列的政策和法规，使得普惠性民办幼儿园的数量得到了快速的增长。但普惠性的民办园遇到的发展困境和难题，不但必须要政府提供相关政策的引导和扶持，更需要园所自身的调整和规范，这样才能真正实现普惠性民办幼儿园的高质量发展。