按照市场经济要求推进我国农村行政管理体制改革

  1.农村行政管理体制不能适应市场经济发展的客观要求

  (1)在经济管理工作中过多地采用行政手段。农村现行的行政管理体制是计划经济的产物。乡政府和村集体基本沿袭了改革开放前人民公社和生产大队的行政管理体系。县、乡、村各级干部都是由上级层层任命,各级干部按上级的命令或指令开展工作,其工作成绩主要取决于他们对上级所下达的任务的完成情况。在自身利益的驱动下,各级政府官员在其任期内往往倾向于迎合上级的要求。许多县市的领导干部为了在其任期内建立“政绩”,往往制定脱离本地区的经济发展规划,把各项经济指标,特别是农业和农村经济指标(包括农业收入及乡镇企业产值等)定得过高。这些指标层层分解到各乡,各乡又分解到各村,这样属于指导性计划的指标变成了行政命令。由于指标脱离实际,根本不能完成,乡村只好虚报瞒报,大量造假,致使统计数据失实。农业收入等指标上去了,各项税额又相应增加,它们被转嫁到农户和乡镇企业头上,加重了二者的负担。个别地区为了实现“利税大县”的目标,甚至把农民的一些基本收入和乡镇企业的积累资金都收了上去。这种脱离实际,竭泽而渔的做法,对农业和农村经济的稳定发展造成了很大危害。(2)官僚主义、形式主义泛滥。长期以来,基层政府在中国农业和农村经济发展中扮演着多重角色,身兼决策者、仲裁者、协调者、执行者等于一身,其影响力无所不在、无时不有,在农业和农村经济发展中的主导地位无可置疑。在以经济建设为中心的基本方略的指导下,基层政府积极介入农业和农村经济活动,包括小康村建设、小城镇建设、农技推广、乡镇企业建设、农田水利设施建设、道路交通、通讯旅游等等。各地基层政府根据上级指示精神,制定各种计划,然后把计划分解分派到各职能部门,下级机关,通过领导讲话、开现场办公会等形式层层督办,似乎用这种“层层抓落实”的方法就可以把农业和农村经济工作全面地组织和协调起来,实现农业和农村经济的现代化。但往往事与愿违,基层政府过多干预经济活动的结果是官僚主义、形式主义成风,挥霍浪费,农民负担加重,资源的误配置和经济运行质量下降。(3)机构臃肿,职能不清。目前,县乡两级政府普遍存在机构臃肿、冗员充斥的问题。据不完全统计,目前中国有4.8万个乡镇政府,80万个村民委员会和520万个村民小组,全国县及县以下需要农民出钱养活的干部(不包括教师)达1316.2万人,平均每68个农民养活一个县及县以下干部。农村基层管理层次过多,机构庞杂,管理人员太多,向农民伸手要钱在所难免,这是造成农民负担过重的根本原因。

  2.缺乏有效的监督制约机制
  目前,乡级领导干部的违纪行为主要由县政法委查处。县乡两级人大的监督制约往往是形式上的多,如审议政府工作报告、财政预算草案,进行工作检查、视察等;实质性的少,如专项问题听证、调查,对于干部的质询、弹劾、罢免权的行使等。在大部分情况下,都是在有关干部的问题被揭露后,人大才被动地行使自己的罢免等权力。这样乡村干部的日常工作并无有效的监督和制约,违规违纪问题十分突出。
  3.农村基层民主政治建设滞后
  目前由于以村民自治为主要内容的村级民主政治制度建设还处在起步阶段,因此,在涉及自己切身利益的社区公区事务上,农民缺乏反映其合理意愿、行使其合法权利的健全的民主机制。首先,在村民委员会成员的任免上,许多地区还是沿用由乡镇政府任命的老办法,没有切实推行村民民主直接选举的制度。其次,在本社区公共事务,尤其是公共产品的决策、供给和管理上,不是由村民自主决定,而是取决于各级干部的单方面意愿。这种缺乏村民参与的决策往往脱离村民的实际承受能力,也难以得到村民的充分理解和支持。再次,村民自治是我国目前农民在政治上行使民主权利的最主要形式,而村民委员会应是农民维护自身权益的组织保证。如果村民自治得不到充分实行,那么,当广大农民在面对上级各部门的乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款时,就无法凭借集体的力量加以抵制。最后,广大农民对村委会干部的监督权得不到有效落实,“村务公开、财务公开、民主理财”的推行也难以实现,导致社区内公共资源在使用过程中效率低下,浪费严重。

  1.科学界定基层政府在中国农业和农村经济发展中的地位和作用
  其一,基层政府的重要不容忽视。基层政府在维护农村社会稳定,保持良好的社会经济秩序,保证党和国家在农村的各项方针政策的贯彻和落实方面起着不可或缺的作用。其二,基层政府的重要性并不等同于它以包揽农业和农村的各项经济活动,基层政府的经济职能必须与市场经济的内在要求相一致。基层政府必须改变以往对农业和农村经济工作管得过多过死的做法,转换到新的角色中来。其三,在社会主义市场经济条件下,基层政府作为一个社会组织和群众自治性组织、中介经济组织、企业组织、农

户家庭经济组织共同组成一个有机的社会组织系统,各种组织相互影响、相互制约。在这一系统中,基层政府的职能和作用主要有:①指导作用。②保障作用。③仲裁作用。④协调和服务作用。

⑤调控作用。贯彻国家经济调控政策,使农业和农村经济运行与宏观经济运行相一致。

  2.农村行政管理体制改革的主要措施
  (1)精简机构。精简机构,裁撤冗员,转变职能是一个复杂的系统工程,完成这一工程需要抓好以下几个环节:一是力戒形式主义,不做表面文章;二是按市场经济要求推进机构改革工作,把老机构的撤并和新机构的建立与政府职能转变结合起来,坚决防止产生新的冗员,通过机构改革建设廉洁、精干、高素质的公务员队伍;三是要明确冗员去向,即只能是不要财政拨款的企事业单位,而且要遵循双向选择的原则;四是采取一定的补偿措施,可以借鉴国有企业分流富余人员的做法,按被裁减人员的工作年限及贡献等发给其相当数额的补偿金,使之能够更好地自谋生路,实现再就业。(2)切实转变政府职能。农村行政管理体制的改革方向可以概括为“小政府,大服务”,即:基层政府的规模向小型化方向发展,其工作性质向服务型转变。首先,必须坚决改变过去对经济工作管得过多过死的做法,尽量减少行政审批权利,切实转变职能;其次,必须改变以往以行政命令方式完成经济增长和发展目标的做法,制定经济发展规划、确立经济发展目标要“自下而上”,而不是“自上而下”,按经济规律办事;再次,要科学设置行政管理部门,理顺各管理部门的关系,明确各自的职权和职责。(3)建立有效的监督制约机制。进一步推进政府机构的反腐败工作。纪检、审计、人大等监督部门要密切配合,加大监督工作力度。从而使各级干部处于广大群众监督之下,杜绝各种违法违纪事件的发生。(4)加快农村民主化进程。扩大农村基层民主,全面推进村民自治是保障农民的民主权利,巩固基层政权的关键措施。首先,严格按照《村民组织法》,切实推行村民直接选举制度。这是建立农村民主决策程度,完善农村民主监督机制的根本途径。其次,进一步完善农村村民自治机构和民主议事机制,使“村务公开,财务公开,民主理财”的活动扎下根,见实效。再次,要坚持党对村民自治工作的领导,处理好党支部和村委会的关系。