法律教育论文：公共服务的发展与劳动关系公共服务

  在努力创建中国特色和谐劳动关系过程中 ,越来越多的地区致力于开展劳动关系公共服务创新实践，并取得了初步成效。作为公共服务的新兴领域，劳动关系公共服务的快速发展对理论研究提出了强烈要求。公共服务发展呈现什么样的趋势？劳动关系公共服务的内涵与外延是什么？如何完善劳动关系公共服务的供给体制？怎样提高劳动关系公共服务的绩效？本研究尝试就公共服务的发展趋势和劳动关系公共服务的若干基本理论问题做出初步探究。

一、公共服务的嬗变与劳动关系公共服务

  “公共服务”一词首现于法国著名公法学家狄骥于 1913 年出版的《公法的变迁》之中。[1]自此开始，公共服务逐渐成为公共管理、经济学、法学、社会学等诸多领域关注的理论热点之一，也是世界各国行政管理改革经久不变的焦点问题。虽已历时百年，但迄今为止学术界并未就公共服务的内涵和外延形成权威性定义，而是形成了各种各样的学说。[2-3]有人从定性政府职责出发，将提供公共服务作为倡导“有为政府”的突破口，所称的公共服务几乎等同于所有的政府行为；有人从区分市场和政府的关系出发，主张公共服务就是提供市场不愿提供或者无法有效提供的“公共物品”，解决“市场失灵”问题；有人以公共利益为立足点，将是否符合公共利益作为判定公共服务的依据；有人从提供主体出发，认为政府运用公共权力和公共资源维护社会秩序和公共利益的活动都是公共服务；有人从政府职能划分出发，主张将政府公共服务同经济调节、市场监管、社会管理职能区别开来。很显然，不同观点之间既有研究维度上的差异，也存在外延上广义、中义和狭义之分。广义的公共服务可以进行不同的分类。以功能为标准，公共服务可以划分为主权性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。主权性公共服务，是保证国家机器存在和正常运行所必须的最基本的公共服务，包括国家外部安全保障、国内秩序维护等；经济性公共服务，是政府为促进经济发展、维持经济发展需要而提供的经济领域的公共服务，包括建设公共基础设施、发展涉及民生的产业等；社会性公共服务，是以满足公民权利实现为目的提供的公共服务。以水平为标准，公共服务可以划分为基本公共服务与非基本公共服务。基本公共服务是指为保障全体社会成员基本生存权和发展权而提供的基础性公共服务；非基本公共服务是为满足社会成员更高层次公共需求而开展的公共服务。以服务空间为标准，公共服务可以划分为全国性公共服务和地方性公共服务。前者由中央政府动用中央财政资源组织实施，后者主要依赖地方政府和地方财政资源。以服务对象为标准，公共服务可以划分为普适性公共服务和救济性公共服务。[4]普适性公共服务面向全体社会成员，救济性公共服务只针对特定弱势群体。以专业领域为标准，公共服务可以划分为教育公共服务、公共卫生公共服务、就业公共服务等。

  尽管对公共服务定义尚存分歧，但就公共服务的一些基本特性各界其实已经达成共识：其一，服务内容具有公共性。公共服务以满足社会主体的公共需求为目标，以此区别于市场服务。其二，服务对象具有普遍性。公共服务的对象人群是不特定的多数人，以此不同于私人服务。其三，政府是提供公共服务的责任主体。公共服务的生产方式可以多样，但政府应当承担提供公共服务的主体责任。其四，公共服务需要公共资源的投入。公共服务的投入资源可以多元，但公共资源是不可或缺的重要组成部分。其五，公共服务的接受不具备强制性。服务对象有权自主决定是否接受公共服务，以此区别于政府的行政管理行为。将公民置于治理体系的中心，重视民意表达，强调多元主体合作共治的理念；新治理理论提出了“协调而不是控制”的观点 , 强调公共治理是政府、社会和市场之间持续互动的过程，治理的手段不是控制、也不是支配，而是协调。在此背景下，各国政府则纷纷将民主参与机制、市场化机制引入到公共服务供给之中。归纳起来，20 世纪 70 年代末以来的公共服务体制改革呈现出地方化、市场化、社会化、民主化趋势。

二、构建中国特色和谐劳动关系与加强劳动关系公共服务

  改革开放四十多年，我国顺利实现了劳动关系市场化转型，并总体保持了劳动关系和谐稳定。但是，影响劳动关系的因素复杂多样且快速多变。随着工业化、城镇化、信息化、市场化、老龄化和国际化的深入发展，我国劳动关系呈现广泛性、多样性、差异性、动态性和复杂性五大特点，劳动关系矛盾进入凸显期和多发期。特别是现阶段，劳动关系灵活化、多样化、断裂化、去劳动关系化和去劳动化的变化趋势①初见端倪 , 新情况、新问题不断涌现。在矛盾数量居高不下的同时，处理难度也在不断加大。研究认为，当前我国劳动关系矛盾具有高度“浓缩性”：工业化以来数百年间西方国家前前后后出现的问题在我国集中爆发，世界各国零零星星分布的问题在我国片状显现，西方发达国家新近出现的挑战在我国同步存在。构建中国特色和谐劳动关系任重道远。尽管早期的西方市场经济国家政府曾经一度对劳动关系采取了自由放任政策，但从十九世纪开始，几乎所有的政党和政府都没有也不可能将劳动关系问题置之度外，政府对劳动关系的介入和干预已经成为普遍现象。关于政府在市场化劳动关系中的作用，学界有不同的归纳。其中较受关注的是“5P”理论，即政府在劳动关系中主要扮演五种角色：劳动者基本权利的保护者，集体谈判与劳工参与的促进者，劳动纠纷的调停者，就业保障和人力资源的规划者，公共部门的雇佣者。

三、现阶段我国劳动关系公共服务的内容设计

  如前文所述，劳动关系公共服务实践久已有之，但概念远未定型和普及。从长远发展而言，推动形成劳动关系公共服务概念的共识意义重大，不仅有助于提高劳动关系公共服务的社会意识，也有利于劳动关系公共服务的体系化设计，更重要的是有利于确保政府在劳动关系公共服务中的资源投入。界定劳动关系公共服务内涵，关键在于处理好与就业公共服务、社会保险公共服务的关系。本研究不同意将劳动关系公共服务作为就业公共服务项下子目录的现行作法，也不赞成将劳动关系公共服务作为人力资源社会保障领域公共服务的主体、甚至统领就业公共服务和社会保险公共服务的主张。研究认为，劳动关系公共服务的目标空间是促进劳动关系的规范建立、有序运行、合理调整和矛盾化解，它与就业公共服务和社会保险公共服务之间是相互配合、声援而不是彼此替代、争夺的关系，它们同为劳动就业社会保障公共服务的有机组成部分，并且共享劳动就业社会保障基层公共服务平台。

四、劳动关系公共服务的供给机制

  公共服务供给机制发展的总体趋势是从政府单一供给向多元供给转变。在这一发展过程中存在几个关键问题：第一，公共服务提供者与生产者角色的分离。这使政府从直接生产公共服务中解脱出来，通过外包、补贴、发放凭单、特许经营等方式，委托私营部门或非营利机构生产与提供公共服务，并通过多元主体之间的竞争提升效率。第二，非营利机构（主要是社会组织）参与提供公共服务。非营利机构参与提供公共服务的优势在于非营利机构的公益目标与政府公共服务目标在某种程度上相契合，能够弥补“市场自由主义”的缺陷；具有较强的回应性，能够增加公民对公共服务需求的表达渠道；资金来源多元，能够动员更多的社会资源参与公共服务。第三，政府责任的再强调。主要包括以下两方面内容：一方面是重新强调政府的能力构建和责任承担，部分修正“效率为先”的价值追求，以向公众输送更高质量的公共服务；另一方面是倡导政府和私人供给者之间竞争的混合供给模式（mixedpublic/private delivery），这意味着政府重新参与直接供给，政府参与竞争的主要功能在于设定公共服务的基准价格，确保维持一定的服务质量以及在市场或社会组织供给失控或落空时承担托底责任。①我国当前公共服务供给机制也可视为一种“混合安排、混合生产”模式。2015 年政府工作报告明确提出优先采用购买服务方式，将事务性管理服务尽可能交由市场或社会去办的要求。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》也指出，要“充分发挥市场机制作用，支持各类主体平等参与并提供服务，形成扩大供给合力”。本研究认为，上述“购买服务方式”应作广义理解，即包含政府以各种形式投入（如购买、外包、补贴等）而由各类非政府主体直接提供的供给方式。

五、劳动关系公共服务的绩效评估机制

  建立总体评估机制，对完善劳动关系公共服务至关重要。地方政府需要对辖区内各类主体提供劳动关系公共服务的总体情况适时综合进行评价。评估内容应当包括：劳动关系公共服务项目设置是否合理；各项劳动关系公共服务供给主体的选择是否恰当；政府与其他供给主体之间建立合作关系的具体方式是否适宜；不同供给方式之间的配合是否高效；等等。政府应根据劳动关系公共服务供给状况总体评估的结果及时调整相关政策，以保障劳动关系公共服务供给的效率与质量。政府向市场主体或社会组织购买公共服务并不意味着责任的免除。政府应当积极转变职能，加强过程监管与评估验收，以确保公共服务供给绩效。对劳动关系购买公共服务项目的评估验收，就是政府作为“精明购买者”以及“所购物品和服务的检查者和评估者”，对委托其他主体供给特定劳动关系项目绩效的具体评估。对购买劳动关系服务项目进行评估验收，首先，应以合同或协议方式明确购买服务的具体内容、服务标准、服务对象、付费方式等内容，上述内容应作为项目评估的主要依据。其次，对项目的评估验收至少应包含履行中的监测和履行后的评估两个环节。对于普法宣传等没有直接产出的服务项目，尤其应关注对其履行过程的监测，评估其履行行为是否符合合同或协议约定的方式、程序或步骤等要求。再次，在存在多个供给主体的情况下，项目评估应当包含不同供给主体之间服务供给绩效的综合比较。这种比较同时还有利于掌握相关服务的真实价格以及为下一步选择更优的服务提供者创造条件。