中国学前教育财政投入的绩效和地区差异

  第一节  选题背景

  教育一直是一个国家最为根本的民生问题之一，如何教育好自己的孩子是万千家庭所关注的问题，近现代以来我国始终把国民教育事业放在一个重要位置，为此投入了大量财力、物力以及人力。由于我国早先的经济发展水平无法达到普及从学前教育一直到高等教育的条件，因此一直是把大部分的关注度和精力投入到小学以及初中的九年义务教育当中去。但我国的教育经费占国民生产总值的比例长期严重偏低，上个世纪 90 年代以前，中国的教育经费的投入一直排在世界末尾，在 2000 年以前教育经费占国民生产总值 4%的目标也迟迟未能实现，甚至在2006 年我国的基础教育经费占国民生产总值的比例仅为 2.27%。直到 2012 年，这一数值终于突破了 4%的大关，据资料显示，截止到 2017 年，我国的基础教育经费占国民生产总值的比例已连续五年超过 4%，这意味着我国的基础教育经费投入已达到世界中等水平，但距离发达国家仍有一定差距。渡过了基础教育财政投入的基本难关之后，国家开始把注意力转移至学前教育上来。此前西方发达国家早已把发展学前教育作为国民教育事业发展的重要部分，比如美国在 1994 年克林顿总统签署的《2000 年目标：美国教育法》中明确把发展学前教育放在全美八大教育目标之首，法国的学前教育是免费制的，芬兰的学前教育经费只需家长出 16%，而现在几乎已经是全额由国家和地方政府承担，足以见其对学前教育的重视程度。我国也从近几年开始，加大了对学前教育的财政投入力度，但是我国的学前教育由于其先天发展条件不足，还存在很多像入园难、入园贵、办学质量参差不齐等问题，中央以及地方政府的扶持和介入对于我国学前教育的发展极为重要，但是政府在对不同地区学前教育的财政投入方面仍存在着差异，这与不同地区之间不同的经济发展水平、文化背景、地方政策等因素均有密切的关联。办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大作出的重大决策部署，2018 年11 月，国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，其中指出的基本原则之一有：“坚持政府主导……牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给。”中央及地方政府开始要求加大对学前教育的财政投入并且也落实到了行动。同年，国务院办公厅还发布另一个文件：《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，其中明确指出：“全面实施预算绩效管理，健全激励和约束机制，鼓励地方结合实际先行先试，创新管理方式，加强经费监管。”这要求各级教育部门和学校要重视教育财政资金的绩效管理工作，特别是资金的使用过程，要做到预算、执行、监督、评价整个过程完整透明，对于绩效管理过程的操作要具体化、精准化，把建立健全符合教育事业的绩效管理体系作为地方政府的重要工作目标之一。针对我国学前教育的现状和近年来政府出台的相关文件，本文提出以下两个问题：第一，我国学前教育财政投入的绩效如何?第二，地区间的学前教育财政投入绩效水平差异有多大？

  第二节  研究意义

  目前学术界关于教育财政投入的绩效研究较少，并且众多研究都偏好于对义务教育、高等教育财政投入的绩效评价，已有的对学前教育的研究也大多是从从我国学前教育发展的现状和不足提出问题和相关建议，很少单独对财政投入绩效进行研究，因此对于我国的学前教育财政投入绩效还存在大量的研究空间，本文将从量化分析的角度切入，对我国学前教育财政投入的绩效进行分析并对比地区间差异。本文的理论意义便是能够丰富学前教育财政投入绩效评价的研究领域，对学前教育财政投入的绩效评价体系作有益补充，本文将会结合已有文献重新梳理并建立一套有所创新的学前教育财政投入绩效评价体系，为分析我国学前教育发展的实际情况提供理论上的框架支持。首先，学前教育财政投入绩效的研究对增强政府财政部门和教育管理部门的绩效管理意识具有重要意义，能够促进政府部门对教育财政资金的合理配置，以及优化教育财政资金的使用过程，提高资金的使用效率，可以有效找出目前我国地方政府在学前教育财政投入方面的问题，对我国学前教育管理工作起到理论上的参考作用。其次，对学前教育财政投入绩效的地区差异分析，可以清楚地展现出各地区政府对学前教育财政资金的使用效率水平，能让政府部门决策层及时了解到我国学前教育资金使用效率的地区差距，并通过回归方程找出对地区差异影响最大的因素，对于均衡地区差异相关政策的制定有着积极的指导作用。

  第一节  教育财政绩效方面的研究

  公共部门绩效考核的概念早在我国古代就已经被投入实践，明代张居正推行的京查制度《考成法》就是我国封建社会时期最为完善的文官集团考核制度。西方是在 19 世纪初引入的绩效考核，美国是在 1813 年首次将绩效考核运用到军队，1842 年美国联邦政府开始对政府工作人员进行绩效考核，而大规模的政府绩效评估在 20 世纪七八十年代最为繁盛，在这个时期，美国、澳大利亚等发达国家开始将财政和绩效结合起来，其中就包括教育部门的财政绩效。新中国成立初期我国实行计划经济体制使得教育财政研究被忽略，1980 年美国著名经济学家舒尔茨首次来中国做了学术报告，我国教育经济学研究会应运成立，极大地促进了我国教育经济学和教育财政学的形成与发展。进入 20 世纪 90 年代，知识经济在全球兴起，学术界开始将人力资本理论与教育财政相结合进行研究，教育投资越来越被重视。随着我国社会主义市场经济体制的愈加健全，西方国家政府的绩效管理理论被引进，我国的教育财政绩效评价问题才开始被广泛研究。我国的教育财政投入绩效理论研究存在起步晚、数量少、质量低等问题，通过在知网输入“教育财政”和“绩效”两个关键词进行搜索发现，文献总量较少，且研究较多的是在义务教育和高等教育领域，对学前教育、职业教育、成人教育以及特殊教育的财政投入绩效研究均涉猎不足，通过对过往研究的收集与整理，可以发现目前国内对教育财政投入绩效的研究主要集中于以下两个方面。在我国，教育财政方面的绩效评价研究得还并不深入，已有的研究主要从教育财政投入绩效评价的指标设计原理、方法出发，逐渐过渡到探索其合理的运用。要确定教育财政投入的绩效指标，首先得明确所要设立的指标能否解释教育财政投入的目标，栗玉香（2004）在研究义务教育财政投入的绩效指标时认为财政投入的目标大致可以分为四种：第一种是满足义务教育可持续发展投入的总量，第二种是促进义务教育的均衡发展，第三种是各级政府公共教育财政努力程度，第四种是学校资金的利用率，作者在每一种不同的教育财政投入目标下都设立了细致的指标。刘国永（2007）研究的是高等教育的财经投入绩效评价指标构建，他认为绩效评价的原理是由目的决定的，因此在对指标进行分类时也主要依据高等教育的本质来形成，从资源投入、产出与效果、发展能力三个方面构成。葛薇（2007）在教育财政投入绩效评价中的投入产出原理基础上，增加了新的思考，她将农村义务教育财政投入的绩效评价对象分为综合、部门、单位和项目四种，再将财政的投入—过程—产出—效果作出进一步的分解，又结合了 3E 原则将每一个环节的关键要素提取出来作为关键性指标，使得农村义务教育财政投入的绩效指标进一步完整且合理。但有些教育财政投入的绩效很难用投入—产出原理去评价，谢虹（2007）在其对高等职业教育财政支出绩效评价的研究中提到，高等职业教育的产出很难衡量，其发展水平、专业方向也都各不相同，高等职业院校的资金结构复杂，渠道多样，这些不确定性因素使得对高等职业教育的绩效指标构建造成了一定的困难。

  第二节  教育财政公平方面的研究

  与效率相对的是公平，在全球范围内教育公平被高度重视，国际组织对于世界各国的教育公平问题保持持续关注，世界银行每年发布的世界发展指标中，政府教育类公共产品供给指标主耍包括：教育投入、受教育机会、教育效率、毕业率及教育成果、收入和性别引起的教育差距。可以看到教育财政投入对于衡量教育公平来说是一个极为重要的指标，国内对于教育财政投入公平问题的研究相对来说比较成熟，研究的数量多，涉及面广，研究也已经较为深入。从知网显示的文献数量和课题名称来看，教育财政投入的公平性问题一直是近年来的热点话题，且根据数据的易获得性来看，义务教育和高等教育是在这其中研究者们的重点选择对象。一般来说对于教育公平问题的研究大多从地区差距入手，在此基础上，本文将已有的关于教育财政投入公平性研究的文献大致分为三类，分别是省际间教育财政投入公平性研究、省内教育财政投入公平性研究和城乡间教育财政投入公平性研究。作为一个疆域广阔的国家，我国共有 34 个省级行政区，当然这些不同的地区会因为地理、历史、风俗、政策等各种因素的影响造成经济发展水平的差异，在此基础之上，各地区的教育发展水平不同，并且受到国家相关政策的影响，地区之间的教育资源配置也是不平衡的。董业军、陈国良（2004）在对 1993—2002 年之间全国 31 个省份的初等教育生均事业费进行分析后发现，初等教育生均事业费地区分布极不均衡，且差距在逐年扩大，两极分化情况较为严重。王闻（2009）也在其对义务教育财政省际差异研究的文章中指出，造成差异扩大的一大原因是1994 年开始实行的分税制改革。孙蚌珠等（2009）对 2000—2004 年义务教育经费的分省面板数据进行测算，同样得出了地区间差距在不断拉大的结论。蒋莉莉、赵宏斌（2008）对 2000—2005 年之间我国地方普通高等教育财政的省际差异进行了分析，结论是各地区差异明显。其中，北京、上海、天津等地区对高等教育的财政投入最多，西藏等少数民族地区的财政投入总体不足，但是其投入增速整体较为平稳，但是山东、广东等教育大省的财政投入和当地经济发展水平的适应性较差。郭化林、张婷（2016）随后也对我国地方高等教育财政投入的省际差异做了研究，但将面板数据的年限从 2004 年更新至 2014 年，分析数据发现中部地区的教育投入低于东部和西部地区。朱静颖、夏金星（2006）则把目光聚焦于职业教育，他们对利用极差法对我国 31 个地区中等职业教育的财政拨款进行分析，发现生均拨款的省际差异很大。

  学前教育作为国民基础教育的一部分，理应受到全社会的关注，地方政府对学前教育重视程度的最直接体现就是对其的财政投入，本文基于此运用多种计量方法对我国学前教育财政投入绩效以及影响因素进行测算。本文首先在充分理解理论的基础上，运用相关系数、差异系数等方法构建了学前教育财政投入绩效指标体系，然后运用功效系数法对绩效进行了计算，得出了直观的便于理解的绩效得分；其次，运用泰尔指数分析了我国 2010-2017 年一共 8 年间东、中、西部地区之间以及地区内部的学前教育财政投入存在着明显的差异；为了寻找出影响各地区学前教育财政投入绩效差异的主要影响因素，本文构建回归模型，估算出对学前教育财政投入绩效显著影响的几个因素。 本文的主要研究结果有：（1）利用功效系数法对全国 28 个地区分别进行绩效运算，其中 8 年之间绩效得分最高的是北京市，绩效得分最低的是广西壮族自治区，绩效水平最高的地区也是我国经济水平最发达的地区，而生活水平相对落后的经济欠发达地区，虽然接受了国家大量的财政援助，但其绩效水平仍与发达地区存在一定的差距，处于较低水平。但是整体来看，从 2010—2017 年，我国 28 个地区的学前教育财政投入绩效得分呈逐年上升趋势，经济欠发达地区的学前教育财政投入绩效绝对值也并不低，但是大约有 60%的地区在 2017 年的绩效得分是下降的。（2）把我国 28 个地区分为东、中、西部三个地区，并运用泰尔指数进行差异分析，得出的结论是：①中部地区的内部绩效差异最小，其次是东部地区，西部地区的内部绩效差异最大，说明西部地区的学前教育事业发展较为不平衡；②东、中、西部三个地区之间的绩效差异对整体绩效差异的贡献度最高，说明地区间的学前教育发展差距相较于地区内部省份之间的学前教育发展差距更大。总的来说，目前我国地区之间的学前教育财政投入绩效还存在着明显的差异。（3）通过固定效应回归模型的估计，本文得出地区经济环境和地方政府对学前教育的重视程度这两个因素对各地区学前教育财政投入绩效产生正面的影响，其中地方政府对学前教育的重视程度这一因素所产生的正面影响最大；人力资本质量和学前教育适龄儿童数量占比对各地区的学前教育财政投入绩效产生了负面的影响，这提醒了地方政府要在合理评定教师职称和生均教育资源配置方面及时作出政策调整以此来提高学前教育财政投入的绩效水平。