硕士论文网第2020-12-12期，本期硕士论文写作指导老师为大家分享一篇
行政管理文章《行政管理机关变更行政行为程序研究》，供大家在写论文时进行参考。
本篇论文是一篇行政管理硕士范文，讨论行政机关改变行政行为的形式是建立在对改变步骤的探讨之上，改变过程中不同阶段对形式的要求肯定不能全然一样。对于行政机关改变行政行为而言，有两个阶段需要向行政相对人传达行政行为，一个是改变行政行为作出之前向相对人告知和说理，另一个是最后的送达改变行政行为的决定，这两个阶段的内容都需要用形式来体现。
绪论
一、问题提出
我国《行政处罚法》第 54 条第 2 款规定：公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处
罚有错误的，应当主动改正。可以看出，制定法上认为行政机关有权改变已经生效的行政行为。实际上，不同于制定法上对行政机关改变行政行为的肯定，理论中对行政机关可否任意改变行政行为存有争议。依照行政行为确定力理论，行政机关作出的行政决定产生实质确定力之后，如行政机关认为它有错误必须予以撤销的，应当遵循若干撤销规则，不能随意行使撤销权。而制定法本身对改变行政行为的规定也比较粗糙，《行政处罚法》中仅仅是规定了行政机关发现错误可以改正。对行政机关改变行政行为应当有的配套行政程序并没有后续的规定，比如改变行政行为的期限、步骤等。这会导致在实践中，行政机关知道自身可以改变行政行为，但怎么改变，以及改变的程序是什么都是模糊不清的，最终会由此引发诉讼争议。比较有代表性的，在“于艳茹诉北京大学撤销博士学位案”（下称“于艳茹案”）中，案件的争议焦点之一就是撤销学位的程序问题。依照《中华人民共和国学位条例》及国务院《学位条例暂行实施办法》，并没有对撤销学位的程序予以规定，北京大学在作出学位撤销决定前，并没有提示于艳茹将要撤销学位的风险。该案例暴露出的问题是，在相关法律规定已经认可行政机关撤销权的前提下，因配套的程序规定不明而导致诉讼争议的发生。这仅是以撤销方式改变行政行为因程序规定不明导致的诉讼争议，对于以其他方式改变行政行为的程序问题也应当予以同样的重视。因此，为了行政机关更加规范的改变行政行为，减少因程序规定不明而产生的诉讼争议，应当通过一个可控的法律程序机制来对其进行规制。行政程序本身对行政行为的实施意义重大。行政程序能够保障行政行为的合法性，任何的行政行为都是依照其法定的程序步骤作出，行政机关改变行政行为也不应当例外。本文通过对实践中争议较多的改变行政行为的期限问题、改变的具体步骤设置以及改变行政行为的形式进行探讨，以对行政机关改变行政行为的程序进行研究。综上，域外文献中关于改变行政行为及其程序的研究成果也是不够系统的。改变行政行为程序的研究成果主要集中在期限上，并且主要是讨论采用撤销方式改变行政行为的期限限制。对于采用其他方式改变的行政行为，除了因明显错误和受欺诈、胁迫以及受贿等可以随时改变的情形外，可否借鉴对撤销的期限限制，对其规定一年或两年的除斥期间？这些在域外文献中也是无经验可遵循。总之，域外文献的经验对研究以撤销方式改变行政行为的期限有着直接的借鉴意义，但是对于以其他方式改变行政行为的期限，以及改变行政行为的步骤和形式，都需要再结合其他理论上或者实践中的经验来论证探讨。域外文献上对行政机关改变行政行为的程序研究，笔者主要借鉴了德国和法国的研究经验。此外还参考了我国台湾地区以及韩国行政程序法中对此问题的部分规定。
二、研究方法
第一，案例分析法。本文将在无讼案例网中搜索到与行政机关改变行政行为相关的案例分为两部分，一部分是司法审判中对改变行政行为程序有疑惑的案例，作为本篇论文的研究缘起。另一部分案例是法官在司法审判中，对行政机关改变行政行为程序性问题有所“创设”的案例，比如下文将要进行分析的“孙六焕诉北京市昌平区安全生产监督管理局二审行政判决案”，就在判决中对行政机关改变行政行为期限起算点的问题进行了探讨。此外在“常山贤池再生塑料厂诉常山县环境保护局二审行政判决案”中，法院认为行政机关改变原行政行为应当有一定的形式性要求，要向相对人告知改变后的行为，并且告知要以书面形式作出。第二，理论分析法。本篇论文试运用行政行为效力理论和撤销规则来对行政机关改变行政行为进行界定，得出行政机关改变行政行为一般是基于违法、不合行政目的、不当等原因而改变。试运用行政程序一般理论分析，改变行政行政行为作为一种特殊的行政行为，它的程序所要遵循的原则有哪些。得出包括告知、说明理由、听取意见在内的正当程序性要求，以及公开、公正、公平原则都应该成为改变行政行为所要遵循的程序性原则。第三，规范分析法。现行行政法律规范并没有直接规定所有的行政机关都有改变行政行为的权力，哪怕是《行政诉讼法》第 62 条也不能直接看作是授权所有的行政机关改变行政行为的规范，只能将其结合《撤诉规定》来理解第 62 条的适用。我们只能得见在其他具体的行政法律规范中，有关于行政行为撤销、改正的规定。比如《行政处罚法》第 54 条规定：“……行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”但是这些也只是规定了行政机关改变的方式中的几种，规定了撤销、改正的情形，并没有相应的程序性规定。只能从各省的行政程序规定才可偶然得见对改变程序的规定，是为作为本篇论文程序研究的支撑依据。第四，比较分析法。我国并没有行政程序法，而我国台湾地区的行政程序规定和域外其他国家比如德国、法国和韩国的行政程序法中关于改变行政行为的程序性规定可以给本篇论文研究程序提供参考，通过分析比较其他国家地区的行政程序法中关于改变行政行为的程序性规定，为我国行政机关改变行政行为的程序性问题提供有益参考。
第一章 行政机关改变行政行为的界定及原则
第一节 行政机关改变行政行为的界定
制定法上认为，行政机关可以改变已作出的行政行为，但是何种情况下才能改变行政行为规定的不清楚，而行政机关要改变行政行为就必须明确什么情况下才能改变，这是改变行为的基础和前提。《行政处罚法》第 54 条第 2 款中，仅是规定“发现行政处罚有错误的，应当主动改正”。那么何为错误，是否可以将其理解为违法？法律规范用语当中很少出现“错误”一词，但是在实践中可以追溯到它的来源。实践当中，行政机关受“有错必纠”思想的影响，当然的认为自身有天然的“纠错”职能，这一思想被作为平反大量冤假错案的指导思想，“纠错”的情形是纠正违法的情形。但是基于现在的行政管理实际，“错误”一词的解释应当比违法宽泛。笔者认为，“错误”应当理解为瑕疵更为合适。对于行政行为瑕疵的范畴，国内而言，在行政法学界，行政行为瑕疵通常被理解为尚未构成违法的轻微问题。自 1989 年行政诉讼法制定以来，违法和不当被我国行政法学界视为行政行为的瑕疵的两个基本类型。另有学者认为，“瑕疵”是指行政行为所存在的各种各样的“问题”——包括有关法律的与无关法律的（如技术性错误）、违法的与合法但不当的、原初的与嗣后的、严重的与轻微的等——悉数统归于“瑕疵”概念下。也有国外学者认为，所谓瑕疵行政行为是违法行政行为的上位概念，按照瑕疵的程度可以将其分为三种：（1）违法，即最严重的瑕疵。（2）不正确，即比较轻微的瑕疵。如行政决定最后未向相对人送达
等。（3）不合目的性，主要是指的是裁量瑕疵，即没有按照比例原则，比如没有选择一个更加符合行政目的的行政措施，即使是合法的但是也不是最合适的，还是稍有不当。笔者认为，行政机关改变行政行为应当作为一种事后纠正机制来看待，行政机关改变的前提应当尽可能广泛，不仅包括违法行政行为，对于其他瑕疵类型也应当纳入其中。这是因为一方面，行政机关改变行政行为并不涉及其他公权力机关，它不是司法机关对行政机关的监督纠错，行政机关自身纠正比其他权力机关纠正更加方便、效率更高，所以对于纠正的瑕疵的范畴可以更宽泛。另一方面，不合行政目的或者不当的行政行为，严格来讲这种情况并不构成违法，对行政行为的效力不会产生根本性的影响，但是对于利害关系人而言，对此种情况的纠正也都抱有一定的期望，因为也应当纳入到改变的前提或者改变的原因当中。但是，需要注意的是，改变的前提仅仅是，当行政行为有违法、不合行政目的或不当时就有改变的可能性，改变的前提不能被看作改变的实体规则或改变行为发生的界限。当行政行为满足有改变的前提只是改变发生的第一步和可能性，核心是判断违法、不当或者不合行政目的行政行为是否满足可以改变的实体规则。而本篇论文的研究焦点不在此实体规则，而是在当改变已经发生时，对它的程序规制是什么，对改变前提的讨论主要是为了服务于后面对程序的探讨。综上，笔者认为，行政机关改变行政行为的前提，从《行政处罚法》第 54条第 2 款的“发现有错误”出发，“错误”的内涵在现在行政生态环境下应当理解为“瑕疵行为”，即行政机关改变行政行为的前提是行政行为有瑕疵，这就不仅只包括违法的行政行为，对于其他的瑕疵行政行为，即对于不当或者不合行政目的的行政行为也应当作为改变发生的前提。
第二节 行政机关改变行政行为程序的原则
行政机关改变行政行为的程序是否要遵循一定的原则性要求呢？行政机关改变行政行为，改变本身就是一个种行政行为类型，只不过改变是一种特殊的行政行为。依据行政法基本理论，行政机关作出行政行为都要遵循行政法的基本程序性原则，所以，行政机关改变行政行为也要像作出原行为那样遵循行政法的程序性原则。正如在“于艳茹案”中，法院认为即使没有具体的程序规定，也应当遵循正当程序原则的要求。只不过在适用这些原则上，虽然这些原则对改变行为的作出有规制性影响，但是应该根据具体的改变行为而侧重适用原则的不同要求，理论上，正当程序原则有广义和狭义之分。广义的正当程序原则指的是所有的行政行为应当遵循的基本的程序原则，包括行政行为程序的具体原则，也包括非具体的公正、公开、公平原则；狭义的正当程序原则仅指相当于英国行政法中的“自然正义”和美国行政法中“正当法律程序”的原则。狭义的正当程序原则的基本含义是行政机关作出行政行为应当遵循正当法律程序，在作出影响相对人利益的行为时，要履行一定的程序义务，包括要事先告知相对人，并告知相对人行为的理由和根据。还要听取相对人的陈述和申辩，作出行政决定之后要为相对人提供相应的救济途径等。规范依据上，国务院在 2004 年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，将“程序正当”首次列为依法行政的基本要求，在第 20 条中还有相应的具体规定。虽然《全面推进依法行政实施纲要》是否具有行政法规之地位尚有争议，但是其表述和正当程序的要求基本符合，并被列为依法行政的基本要求，这无疑已经在中国语境下为论证正当程序的正当性提供了一定的基础。也为行政机关改变行政行为提供了原则依据。首先，公开原则作为行政程序的基本原则，它是在 20 世纪中叶后才发展并推广到行政活动中的。它的基本含义是：行政机关作出的的行政行为，一般都要进行公开，除非依法应当进行保密的除外；行政机关作出的对行政相对人权利或者义务有影响的文件，都应当依法公布，以便于相对人依法查阅、复制；行政机关在进行某些重大的行政会议或者行政决议，比如召开人民代表大会和政治协商会议，应当允许有关新闻媒体依法报道评论，对于行政工作人员的不合法行为，也应当允许新闻媒体对其活动情况依法采访。其次，公正原则是行政程序的另一个基本原则。它的基本理念是要求行政机关及其工作人员办事要公道，处理行政事务不徇私情，对不同民族、性别、身份和不同宗教信仰的行政相对人，都要平等对待。而实现这种要求的重要保障则是公正的行政程序。最后，公平原则与公正原则既有联系、也有区别。没有公平，就没有公正；实现了公正，就必然能保障公平，这是二者的联系所在。但是，公平主要是指平等对待，是相对于歧视而言，而公正主要是指公道正派，是相对于偏私而言，这是二者的区别所在。38对行政机关改变行政行为而言，最需要注意的应当是公正原则对改变行为的影响。如果改变原行政行为会对相对人或利害关系人造成不利益，则应当注意作出原行政行为的行政工作人员在后面改变阶段的回避。
第二章 行政机关改变行政行为的期限
第一节 期限限制的正当性
第二节 期限的起算
第三节 期限的设置
第三章 行政机关改变行政行为的步骤
第一节 告知、说理和听取意见
第二节 重新调查
第四章 行政机关改变行政行为的形式
第一节 书面决定形式
第二节 口头、电子形式
第三节 其他特殊形式
结语
基于“有错必纠”思想的影响，行政机关改变行政行为似乎是不言而喻的，法律上也有规范认为行政机关可以改变行政行为。在这种思想和规范的双重加持下，实践中有大量改变行政行为的发生，但是也造成了许多司法实践中的争论。究其原因，除了实体改变规则没有很好的在行政实务中执行，现行法律对改变行政行为程序上的规定也是严重不足的。因此，笔者在对此问题进行论证时，主要仰赖部分省份对此问题的规定、域外法上的理论规定以及实践案例的创造。在改变行政行为的期限、步骤和形式上，有许多问题值得深入探讨。但就本篇论文的而研究结论而言，期限方面，可以确定的是，行政机关改变行政行为是一定要有期限限制的。笔者借鉴德国和我国台湾地区的规定得出是两年，如果未来行政程序法要对此问题专门规定，涉及立法技术问题，考虑到我国目前的行政生态，可以对此期限适当延长。步骤方面，基于改变行政与原行政行为的牵连性，改变行为在满足一定条件后可以省略某些步骤，包括告知、说理、听取意见以及重新调查步骤的省略。改变行政行为是否还有其他步骤，是否也可以省略？比如是否需要集体讨论决定才可以进行改变？鉴于实践中没有找到更多可做研究的案例以及笔者研究能力的有限，对改变行政行为步骤的更多追问以寄于未来步骤方面立法的创设。形式方面，除了在以撤销重作的方式来改变行政行为，需要与改变前的行政行为作出的文件名称一致以外，改变行政行为的形式并没有太多的特殊性。这是因为，一方面形式是一个很小的研究的点，在行政程序当中，形式看似也是“最不重要”的，对行政行为形式的专门研究并不常见。另一方面，实践中行政机关也认可作出改变决定一般采用书面决定形式。理论和实践对此问题没有更丰富的规定，改变原行政行为的形式只能是在行政行为形式规定的基础上加以演化。行政机关改变行政行为，是行政机关自我纠错和矫正瑕疵的方式，应当将其放在纠错程序中进行规定，未来我国行政程序立法应当对此加以重视，将其纳入到行政程序立法中加以规范化。
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