大型土木工程施工安全突发事件应急管理研究

  1.1  研究背景

  改革开放以来，随着固定资产投资力度的加大，建筑业迅猛发展，总产值快速增长，占 GDP 比重逐年上升，成为拉动国民经济发展的支柱产业。国家统计局发布的国民经济统计数据显示：2016 年，全国建筑业总产值为 193567 亿元，同比增长 7.1%。全国建筑业房屋建筑施工面积 126.4 亿平方米，同比增长 2.0%。土木工程特别是大型土木工程项目具有资源投入多、建设规模大、寿命周期长、自然条件和技术条件复杂、不确定性因素多等特点，在勘探、施工、试运行过程中可能发生坍塌、坠落、触电、爆炸、火灾等突发性事故灾难，并容易受到洪水、地震、台风等自然灾害的影响。住房和城乡建设部发布的统计数据显示：2016 年，全国共发生房屋建筑和市政工程生产安全事故 634 起，同比增加 192 起；死亡 735 人，同比增加 181 人。安全生产不仅涉及到建筑从业人员的生命财产安全，而且关系到经济发展、生态环境和社会稳定。2007 年 8 月 13 日下午 4:45 分，湖南凤凰在建的堤溪沱江大桥发生坍塌，造成 64 人死亡、4 人重伤、18 人轻伤。这起特别重大事故，不仅导致惨重的人员伤亡和巨大的经济损失，而且在社会上造成恶劣影响。因为处置果断迅速、善后措施得当，才消除了影响社会稳定的因素。凤凰大桥事故之后，虽然相关部门大力整顿规范建筑行业和建筑市场，督促企业落实安全生产责任，加强执法监督检查，切实强化事故的查处和问责，积极推进安全生产的长效机制建设，但施工安全突发事件仍旧不断发生。2009 年 5 月 30 日上午 10 时 55 分，重庆松藻煤电公司同华煤矿一个新建矿井内发生矿难，约 3000 吨煤、8.7 万立方米瓦斯突出并迅速席卷各条巷道，造成 30 人死亡、77人受伤；2010 年 1 月 3 日下午 2 时，昆明新机场配套引桥工程发生模板支架坍塌事故，造成 7 人死亡、8 人重伤、26 人轻伤；2011 年11 月 15 日，上海一栋高层教师公寓楼，由于电焊工违章操作，导致外墙保温材料起火引发公寓楼火灾，造成 58 人死亡、70 人受伤；2013 年 1 月 28 日，广州地铁二、八号线延长线施工过程中，地表出现塌陷，造成 6 栋楼房、11 间店铺倒塌；2016 年 11 月 24 日，江西丰城发电厂扩建的冷却塔施工平台发生坍塌，造成 73 人死亡、2 人受伤；在国际工程承包中，施工安全突发事件也不时出现：2014 年 12 月 13 日晚上 10 时，由中国水电承建的厄瓜多尔共和国科卡科多——辛克雷水电站，在竖井开挖过程中突然发生塌方，造成3 名中方员工和 10 名厄瓜多尔工人死亡。这些事件，既给建筑从业人员的生命构成极大的威胁，又造成巨大的财产损失，严重干扰项目的顺利实施，还给经济发展和生态环境埋下隐患。安全，作为发展的保障和前提，已经成为关系建筑业健康发展和社会稳定的焦点问题。如何预防和减少大型土木工程施工安全突发事件，有效地进行应急管理，是近些年来建筑安全管理行业深入研究和亟待解决的重要课题。

  2.1  突发事件

  计雷从广义和狭义两个角度界定了突发事件：广义上看，在计划之外或认知范围外爆发、可能损害利益的所有事件；狭义上看，在一定区域突然爆发、波及范围广、威胁人的生命和财产安全的灾难性事件。赵伟鹏等认为，突发公共事件是一类“超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件”。它会对其相关的政府组织构成威胁，重大的、涉及面广的突发公共事件还可能使政府组织处于危机状态，因而常把突发公共事件称之为“危机事件”。Gilbert Stork 等指出，突发事件指突然爆发、可能产生较大的影响和危害、需要立即采取非常规的措施加以应对的事件。B.D.  Phillips 等认为，突发事件又称为突发公共事件，一般会造成较多人员伤亡、导致较大财产损失，或者破坏生态环境、威胁公共安全，应当实施紧急处置手段，消除危机，避免事态扩大。欧洲人权法院认为，公共紧急状态是影响国民、威胁社会的危险局势。美国联邦应急管理署(FEMA)界定了突发事件：在美国境内发生、需要联邦政府支援、以地方政府为主，抢救人员、维护公共安全、减轻灾难损失的紧急事件。综上所述，作者认为，随着事物内在矛盾的积累，突发事件（即突发公共事件）是矛盾由量变到质变而突然爆发，对正常秩序或利益造成严重威胁的破坏性事件。为避免或减少其造成损害，防止演变成大规模的危机，必须迅速决策，果断处理。国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，依据突发事件的成因、性质、演化机理，将其分为以下几类：（1）自然灾害。突发性自然灾害是由不可抗拒的自然原因或者人为破坏导致生态环境失衡造成的，主要包括干旱、洪涝等灾害，台风等气象灾害，滑坡、泥石流等地质灾害，以及森林、海洋、地震等灾害。（2）事故灾难。事故灾难是发生在人们的生产、生活中的意外事件，给人身和财产造成损失，迫使进行着的生产、生活活动暂时或永久停止，主要包括安全事故（公共场所、工程建设领域），公共服务设施及设备事故（供气、供电、供水故障），交通事故（公路、铁路、民航运输事故），环境污染（水污染、大气污染、固体废物、核辐射）和生态破坏事故。（3）公共卫生事件。突然爆发，可能严重影响公共健康和生命安全的传染性疫情、食物或饮用水污染等事件，主要包括瘟疫，动、植物疫情，未查明原因的群体性疾病，传染病，职业伤害，食品卫生和安全等。（4）社会安全事件。威胁经济健康发展、国家安全、社会稳定的突发事件，主要包括大规模群体性事件，重特大恶性刑事案件，恐怖活动，市场经济安全事件（诈骗、洗钱、金融犯罪、经济犯罪），涉及外交和国家安全的突发事件。

  2.2  应急管理基础理论

  应急管理思想诞生于 20 世纪 40 年代末期。第二次世界大战后，美国吸取了“珍珠港事件”的惨痛教训，开始思考军队应急管理问题。随后，发端于军界的应急管理思想被更为广泛地运用于商业和公共事务管理中。作为新兴学科，目前尚没有被普遍接受、认可的定义。 计雷等认为，在突发公共事件应对中，着眼于减少损失、防止事态扩大，而进行的一系列管理行为，称为应急管理。突发公共事件爆发前，监测风险源，及时开展预警，对风险进行有效控制。当突发公共事件爆发后，分析起因、演变过程及后果，优化应急决策方案，集成、调度各方资源，共同应对突发公共事件。 赵淑红认为，面向突发灾难性事件，在已经造成的损失和灾难后果基础上的管理，称为应急管理，主要研究预防、准备、响应和恢复。一般情况下采取措施避免事件蔓延、大限度减少损失，但很难做到既不增加成本又能恢复到正常状态。 池宏认为，在突发事件整个生命周期，即爆发前、爆发后、消亡期，采取有效的手段，对突发事件进行干预、管控，换回其造成的负面影响。 郭济等指出，应急管理是为处置突发公共事件而采取的一整套有目的、有计划、有组织的管理活动，目的是防范和应对各类突发公共事件，避免或降低危害。 作者认为，在突发事件爆发前、爆发后，以及消亡期间，通过一系列有效管理活动，采用各种方法、调动各种资源来预防和处理突发事件，恢复正常状态、维持稳定，这一过程称为应急管理。 （1）应急管理的主体是处理突发事件的人员、组织和机构，包括政府部门、非政府公共部门、企业等私人部门，甚至公民个人。应急管理的客体是处置的对象，即各类突发事件，包括潜在的和已经爆发的突发事件。 （2）应急管理的目标是增强突发事件的预防、预警能力，提高应急响应和处置能力。针对潜在的突发事件，排查隐患，防止爆发，使公共利益避免遭受损失；针对已经发生的突发事件，及时、有效地处理，提高应急救援能力，恢复稳定和协调发展。 （3）应急管理的特点是紧迫性和权变性，由于突发事件发展速度很快，可能产生次生和衍生灾害，引起链条效应，迫使应急反应必须迅速。同时由于突发事件的实际状况各异，必须根据具体情况制定方案，使应急反应措施适宜、有效。 （4）应急管理的过程既有爆发后的应急响应、应急救援、应急处置，又有爆发前的预防和应急准备，以及突发事件消亡后的修复与重建，这就决定了应急管理不是权宜之计，而是一个长期、持续的过程。 

  3.1  应急管理系统构建原则

  3.2  现有应急管理系统剖析

  7.4  大型土木工程施工安全突发事件应急管理系统检测实证

  7.5  大型土木工程施工安全突发事件应急管理系统诊断和改进

  7.6  本章小结

  本文立足于施工企业及项目部，以大型土木工程为研究对象，重点研究大型房屋建筑、大型桥梁、大型地下工程（地铁）三类最为常见的大型土木工程项目。在查阅相关文献资料、开展问卷调查及访谈、充分借鉴国内外先进理论和实践经验的基础上，结合我国大型土木工程施工安全管理现状，着眼于施工阶段可能产生的安全突发事件，以应急管理为主线，对施工安全突发事件的预防、准备、反应、恢复等应急管理全过程进行系统研究，旨在提供应对大型土木工程施工安全突发事件完整的思路和方法，完善施工安全突发事件应急管理理论，从实践层面上推进应急能力建设，提高应急管理水平。主要研究结论有：（1）界定了大型土木工程的范畴，指出大型土木工程是设计并建造规模庞大、门类众多、功能齐全的各类工程设施的总称。给出了大型土木工程施工安全突发事件的内涵、分类和特性。结合突发事件的一般特性，引入应急管理理论，借鉴生命周期、风险管理、组织学和管理学等原理，构建了大型土木工程施工安全突发事件应急管理基础理论框架。（2）运用风险管理理论，对施工安全突发事件进行分级，建立了多角度、多层级、全方位的大型土木工程施工安全突发事件应急管理系统，包含内部功能子系统、外部支援子系统（应急辐射）、检测改进子系统和应急指挥调度组织。其中，内部功能子系统由风险监测和预警、应急保障、应急响应、信息报送和媒体应对、恢复和调查评估共 5 个模块组成，外部支援子系统（应急辐射）受 5 项因素影响，检测改进子系统包括 3 个循序渐进的流程。（3）立足于施工企业及其应急办、项目部，统筹政府、住建安监等主管部门以及相关协作单位等外部支援力量，构建了大型土木工程施工安全突发事件应急指挥调度组织体系，实现统一指挥、分级负责、协同救援，解决多部门参与应急行动的指挥协调问题。（4）参照危机管理的生命周期理论，将大型土木工程施工安全突发事件应急管理划分为预防、准备、反应和恢复四个逻辑阶段，探讨了各阶段的主要任务和措施。将预防和准备整合为“应急准备”，将反应和恢复整合为“应急行动”，分别展开研究。设计了应急管理系统的运行流程，给出了应急预案编制和管理方法，从实践层面上规划应急管理。（5体系，涵盖风险因素识别、风险因素分类细化、风险监测清单的编制、风险度量、预警反馈和风险应对，以及风险监测的实施等，实现覆盖施工全过程的全方位风险监测。（6）依托施工企业和项目部现有的安全管理机制，将风险监测与常规的安全管理融为一体，构建了风险监测的实施体系，具体包括：风险监测的岗位职责与人员分工，风险监测的方式、步骤，对风险监测结论进行评估，编制风险监测报告等。（7）针对大型房屋建筑工程、大型桥梁工程、大型地下工程三类最为常见的大型土木工程项目，结合各自的特点，在统计归纳、分类剖析施工风险因素基础上，通过问卷调查、信度检验、显著性计算及筛选，依据“5M1E”分析法，从人、机械、材料、方法、环境和管理等方面进行细化，分别给出了风险监测清单，可作为大型土木工程施工风险监测的依据。（8）采用 LEC 风险评价法，对风险进行评估度量，实现风险监测的定量化，较为精确地判定风险爆发的可能性和危险性，作为警情分级、发布预警信息的依据。设计出便于施工人员掌握、使用的警情分级显示图，强调预警信息应及时反馈。参照风险管理原则，给出了大型土木工程施工风险监测和预警动态循环调整模型。（9）建立了由应急响应、信息报送和媒体应对、恢复和调查评估组成的大型土木工程施工安全突发事件应急行动体系，合理设计了大型土木工程施工安全突发事件应急响应流程；针对应急行动的进展情况，提出善后处置、恢复施工、事故调查、责任追究和总结评估等后续任务。（10）突出信息报送和媒体应对，在应急管理系统的内部功能子系统中，增设信息报送和媒体应对模块，对传统媒体、新媒体的特点进行了对比，遵循其各自优势，及时、如实发布施工安全突发事件基本状况和应急救援进展情况等权威信息，反映现场救援动态，正确引导舆论、回应社会关切。（11）提出了大型土木工程施工安全突发事件应急辐射的概念。探讨了影响应急辐射强弱的 5 项因素：应急救援力量、应急资源、专业救援匹配度、应急处置效率、交通运输条件等。构建了大型土木工程施工安全突发事件应急辐射模型，经实证表明具有实用性。大型土木工程施工企业、项目部应科学评估周边应急辐射强弱，在此基础上有针对性地进行应急准备，将自身救援能力与周边应急辐射相互补充，在应对施工安全突发事件中共同发挥效益，能够有效减少自身的应急准备投入，提高资源配置效率。（12）构建了由 4 个层次、87 项指标组成的大型土木工程施工安全突发事件应急管理系统检测指标体系，给出检测的思路和方法，并展开实证研究，对检测过程中发现的问题进行深入剖析，在此基础上持续加以优化改进、完善，不断提高应急管理系统的有效性、可靠性、完整性，确保长期稳定运行。参照质量管理 PDCA 循环，结合应急管理系统检测、诊断、纠偏、反馈等环节，给出了大型土木工程施工安全突发事件应急管理层层循环、持续改进模型。

  8.2  创新点

  （1）基于大型土木工程施工安全突发事件应急管理全过程，结合大型土木工程施工安全突发事件特点和应急救援的实际需求，构建了由内、外部子系统以及检测改进子系统、应急指挥调度组织构成的大型土木工程施工安全突发事件应急管理系统；与以往的应急管理系统相比，新增外部支援子系统（应急辐射）、检测改进子系统，在内部功能子系统中扩充风险监测和预警模块、信息报送和媒体应对模块，设立应急指挥调度组织，有效填补了以往应急管理系统的空白与不足。（2）基于生命周期理论，建立了以全过程风险监测和预警为手段的施工安全突发事件预防体系。对大型房屋建筑、大型桥梁、大型地下工程等三类最为常见的大型土木工程，分别进行风险因素统计、识别和分类细化，研究编制了三类工程的风险监测清单，作为对风险实施持续监测和动态管理的依据；对险情进行分级，及时预警并反馈，形成了结构完整、层次分明、功能齐备的风险管理体系。（3）将物理学中的“辐射”原理引入应急管理领域，提出大型土木工程施工安全突发事件应急辐射的概念。研究分析了影响应急辐射的应急救援力量、应急资源、专业救援匹配度、应急处置效率、交通运输条件共 5 项因素，构建了大型土木工程施工安全突发事件应急辐射模型，实现定量评判应急辐射的强弱。

  8.3  展望

  受作者水平所限及有关因素的制约，本文还存在以下有待进一步研究的问题：（1）大型土木工程是建造各类工程设施的科学技术的统称，可分为建筑、交通、市政、港口、铁道等门类。每个项目都是一个庞大的系统，包括土建、安装、水电等，施工阶段涉及面广。本文主要针对常见的大型房屋建筑工程、桥梁工程、地下工程，覆盖面不全，并且对各个分部分项工程、工序环节研究不深。今后，要运用系统分析法，掌握土木工程的系统构成，既要把工程项目作为整体进行全面研究，又要针对分部、分项工程的具体情况进行深入、细致地探讨。（2）通过问卷调查等方式构建风险监测清单，清单中的监测项目选取可能不够全面、合理，不一定能够真实、准确地反映施工实际状况，因而需要参考相关领域监测项目的构建原则和指标的选取方式，并结合工程实际，加以扩充、细化。（3）在检测改进子系统中，仿效评价的思路，采用模糊综合评价法构建检测模型，虽然能够处理模糊信息，将定性指标实现定量化，但未必是最合适的方法，有待于进一步探讨。（4）在论文撰写过程中，虽然进行了调研，实地考察施工现场，走访了解掌握情，获取第一手资料，弥补文献的不足，但理论性依然较强，需要在实践中加以应用，进一步检验各个模型的可靠性、实用性。