公共建筑节能经济激励政策研究

  〔摘要〕 在公共建筑节能领域，由于存在正外部性和信息不对称现象，强制性政策难以调动各节能主体的积极性，而经济激励政策所具有的自愿性、鼓励性等特点，能有效地推进公共建筑节能发展。当前，我国公共建筑节能经济激励机制存在形式比较单一、操作性不强、限制性政策不足、配套措施不健全等问题，本文在分析公共建筑节能市场失灵及矫正方案的基础上，提出确立不同层次的激励目标和激励对象、完善税收政策、建立建筑节能专项基金、创新公共建筑节能投融资政策、建立合理的能源价格体系、健全节能信息服务机制等政策建议。

  〔关键词〕 公共建筑; 节能 ; 经济激励政策

  我国的建筑节能从提出距今有二十多年的时间，实践证明，强制性的建筑节能政策，难以调动各节能主体的积极性，从而导致隐形的、附加的浪费。而经济激励政策由于具有自愿性、鼓励性等特点，能有效地推进建筑节能。当前，我国在建筑节能领域的经济激励政策还不完善，不利于建筑节能工作的开展。公共建筑相对居住建筑而言，更具有示范效应和社会影响力，同时，公共建筑产权结构较单一，节能潜力巨大，节能组织实施起来相对容易，单独将公共建筑作为研究对象，提出合理的经济激励政策，将有效推进建筑节能工作的开展。

  公共建筑节能领域内的市场失灵主要由两个因素形成，一是建筑节能具有外部性; 二是建筑节能领域内各主体之间的信息不对称。福利经济学认为，当生产者从事一种影响他人福利，而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的经济活动时，就产生了外部性。外部性会导致市场资源配置低效或无效的情况，也就是市场失灵。公共建筑节能领域具有正外部性，这种正外部性导致公共建筑节能供给量不足或者能效不高，在完全市场机制的作用下，自由资源配置带来的私人生产活动水平没达到社会要求的水平，无法实现帕累托最优状态。要解决这个问题，经济学家科斯认为可以通过私人协商和产权的界定来实现，而事实上，由于享受建筑节能所带来的外部收益的个体太多，谈判方式、交易成本等都会影响资源配置，这两种方式的具体操作性都不太现实。这时必须通过政府的经济激励政策，引导和约束开发商及业主的行为，平衡市场配置资源的不均衡性，让各主体在利己和利他的双重动机驱使下，共同实现个人和社会目标。这类似于经济学家庇古所提出的庇古津贴方案，通过补贴促进生产者进一步从事具有外部性的经济活动，从而提高整个社会的福利水平。公共建筑节能领域内信息不对称的市场失灵主要体现在三个方面: 一是节能建筑的品质无法从外观直接体现，消费者无法真正了解产品的性能，消费者的能效购买量总是在寻求一个最高的性价比，而不是随着价格的减少而增加或者随着价格的增加而减少。当产品价格和建筑能效的比值在某一特定价格下达到最大时，价格再下降或上升，性价比都将随之下降，存在帕累托改进的余地，这导致高品质的节能建筑无法占有市场; 二是节能建筑新产品、新技术、新理念等因为信息不对称，无法顺畅地在使用者和设计者之间传递，导致新技术和产品的应用滞后，节能产业难以快速形成。三是政府对建筑节能市场被监管方的信息掌握不全，部分建筑节能产品供应商缺乏职业道德提供虚假建筑能效信息，市场上以次充好的情况时有发生，而且政府无法全面掌握建筑节能市场的真实反馈信息，也将影响政策的制定和实施。理论上讲，解决信息不对称问题可以通过信息持有者将有效信息公开，实现完全共享，或者加强信息需求方的信息辨别能力，通过第三方机构强行实现生产者和消费者之间的信息沟通等，但这些方式都需要一定的成本投入，依靠市场难以自发地实现。所以，客观上来说，政府必须通过积极的经济政策介入解决建筑节能领域内的信息不对称问题。

  我国自 1986 年开展建筑节能工作以来，逐步建立包括法律、法规、规范性文件以及技术标准等政策体系，有力推动了公共建筑节能的发展，总体看，强制性干预多于经济激励，存在以下问题:

  1． 公共建筑节能经济激励政策形式单一

  在公共建筑节能领域内，我国的经济激励政策主要采用的是财政补贴的方式，而税收优惠和贴息贷款使用较少，贴息贷款目前只用于公共建筑监管体系建设的示范试点工程中，经济激励的方式比较单一。财政资金可以补贴投资者、生产者或者消费者，我国当前主要采用的是补贴投资者，投资补贴有利于建设监管体系，但对体系建成后的节能运行管理激励作用不明显。我国没有建立专门的节能基金，也没有征收相应的能源税，资金主要来源于政府财政拨款，渠道单一，这种激励方式对政府预算是一种很大的消耗，不是公共建筑节能的长久之策。此外，我国公共建筑节能的经济激励政策大部分是近几年才建立的，大多停留在宏观的法律法规层面，可操作性不强。

  2． 公共建筑节能经济激励政策缺乏层次

  公共建筑节能涉及的主体包括中央和地方政府、房地产开发商、设计施工单位、业主、物业管理公司、节能服务公司，材料与设备供应厂商及科研机构等，各主体所处的层次不同，直接或间接地从节能建筑中获取的利益不同，有效的激励应该是针对不同的主体，从各自的利益出发设计激励内容，但当前的激励政策主要是由中央层面出发的，地方性的经济激励政策很少，以公共建筑的节能改造为例，中央对大型公共建筑的节能改造示范有专项的资金支持，全国只有山西和内蒙等少部分省市出台了配套资金的比例，大部分省市配套不足或者完全靠中央财政推动，由于缺乏地方的多层次激励，无法形成将高层的微小政策变动向下逐步放大的 “蝴蝶效应”，公共建筑节能改造发展非常缓慢。而且建筑节能市场发展初期、中期和成熟期，应根据各自的阶段特点实施相应的经济激励政策。在市场发展初期，主要以惩罚和限制性政策为主，以保证市场向着高一级过渡。随着节能交易市场的发展，激励政策应成为主导，当市场达到成熟后，政府对主体的激励要逐渐弱化，发挥市场对节能产品和技术的资源配置作用，目前我国的激励政策从时间和空间轴的角度考量还不够。

  3． 公共建筑节能激励政策正负力度不够

  公共建筑节能领域的激励政策既包括正向激励，如财政补贴、税收减免、价格优惠、贴息贷款等，也包括负向激励，如强制性干预、排污费征收、能源税等。在我国由于资金缺口比较大，正向激励不够，以公共建筑的节能改造为例，我国对所有既有建筑的节能改造每年的财政补贴为 40 亿人民币左右，分摊到大型公共建筑节能改造的财政补贴只有 2. 6 亿左右，这对庞大的既有公共建筑面积来说，激励力度很小，无法调动业主的积极性。同时，我国对公共建筑节能的限制性政策也比较缺乏。如 2008 年颁布的 《公共机构节能条例》 要求公共机构对能源实行计量、监测和报告制度，但是对具体的节能目标没有要求;公共机构的能耗超出定额的，要向本级人民政府机关事务管理机构作出说明，但具体限制性措施没有，导致公共建筑机构推进节能的积极性不强。特别是政府机关办公建筑，由于此类公共建筑为政府全额拨款，能源费用不与部门利益关联，超额用能几乎没有限制性政策约束，不利于

公共建筑节能的推行。

  4． 公共建筑节能激励政策配套措施不全

  经济激励政策的执行有赖于建筑节能服务市场、能源价格机制、能源评估审计体系等配套措施的健全，而目前我国的这些配套措施都还不够完善。公共建筑领域内的超额用电定价机制尚未形成，峰谷用电差价不明显，能源超定额加价制度进展缓慢。同时，能源审计没有严格执行，建筑节能量的评估体系还不完善，在具体的节能改造案例中，节能服务公司和公共建筑业主在最终节能量的评估上存在分歧，节能服务公司利益无法得到有效保证，从而发展缓慢。发达国家节能经济激励政策的推行都依赖于节能服务市场的发展，而我国公共建筑节能服务市场还尚未形成，这极大地阻碍了既有经济激励政策的推行。

  经济激励政策的设计原则是将个体行为活动的外部影响核算到经济成本中，政府运用经济手段调整公共建筑节能各主体的利益关系，奖励正外部性活动，限制负外部性行为，把公共建筑节能主体的短期个体利益和全社会的共同长期利益结合起来，政策的核心理念是赋予公共建筑节能主体自主选择最优成本实现最高能效的消费行为。

  1． 确立不同层次的激励目标和对象

  我国建筑节能工作起步较晚，公共建筑节能更是在2005 年后才有相应的法规，公众对公共建筑节能的认识还不到位。因此，提高公众意识应作为公共建筑节能的短期激励目标，努力把潜在的公共建筑节能需要转化为现实的节能需求; 长期的激励目标是，在大量释放的节能需求基础上，建立公共建筑节能服务体系，培育和规范节能市场，通过税收、补贴、贷款等经济激励手段，激励各节能主体开展节能改造，推动公共建筑节能长效机制的建立。在公共建筑节能领域，每一种激励政策都应有具体的激励对象，在设计激励政策的时候，应根据公共建筑各主体的经济行为特征，制定相应的激励政策内容，形成政策合力，实现激励相容。激励政策应该包括中央政府对地方政府的激励，地方政府对业主的激励、业主对公共建筑节能运行管理者的激励、业主对公共建筑用户的激励等。

   2． 完善公共建筑节能税收优惠政策

  税收优惠政策就是利用各种优惠规定，实现税收的豁免或减少，达到刺激投资增长和降低资本成本的目的，从而影响消费者行为。我国目前实施的建筑节能税收优惠政策主要包括固定资产投资方向调节税、增值税和所得税等，总体来说形式比较简单，针对性不强，激励程度不高。因此，可以借鉴一些国家征收能源消费税，调节公共建筑的能源消费结构，促进可再生能源在建筑中的规模化应用。改革城市维护建设税的征收，可以将城市维护建设税同能源消费挂钩，单独征收，作为城市公共建筑的节能投资资金来源。对建筑节能产品供应商所得税和建筑节能产品的流转税实行优惠，从而鼓励建筑节能产品的生产。

  3． 设立针对建筑节能的专项基金

  我国省级政府都建立了节能专项资金，资金的使用范围包括工业节能、建筑节能和交通节能三个领域，但这三个领域的资金使用比例没有进行严格的划分，导致部分省份用于建筑节能的基金比例非常低，不符合建筑领域对节能的贡献率。建议对各级政府的节能专项资金进行划分，建立建筑节能专项资金，发挥建筑节能专项资金的杠杆作用，调动公共建筑节能各主体的积极性，通过财政激励，建立良好的市场机制。在建筑节能的前期阶段，专项资金应向节能宣传教育、试点示范、节能新材料、新技术研发和基础理论研究倾斜，在中期阶段，建筑节能专项资金应主要用于补贴公共建筑的节能改造，维护公共建筑节能市场机制。同时要多渠道吸收社会资金，弥补政府财政拨款的有限性，进一步充实建筑节能专项基金。

  4． 创新公共建筑节能投融资政策

  在大多数公共建筑中，通常由建筑开发商提供能源设备，而建筑使用者负责缴纳能源费，这种结构性原因导致双方都不愿意为节能改造投资。这个时候需要银行等金融机构的支持，但节能改造项目涉及方案设计、专用设备采购、安装、运行管理等多个方面，银行对技术经济方面的情况不了解，对预期的节能投资收益不清楚，节能项目的融资申请难以被置于优先考虑的地位。国家应鼓励金融机构根据公共建筑节能的融资需求特点，拓宽担保产品的范围，创新信贷产品，成立专门的建筑节能融资机构或担保基金，简化融资申请审批程序，克服金融机构在节能技术及收益方面的信息障碍，实行商业化的运作体系，普及建筑节能项目。

  5． 建立多方位的激励政策配套措施

  首先，建立阶梯能源价格体系。能源价格杠杆是有效的经济激励措施之一，它可以具体体现节能效益，从而刺激业主进行建筑节能的意愿。将能源阶梯价格作为经济调节手段，建立用能定额制度和超定额加价制度等能源价格机制，通过超定额加价收取的能源费用，可以抽取一定的比例补充到建筑节能专项资金中，用于支持公共建筑节能的改造。其次，健全信息服务机制。当前我国节能建筑产品的能效具体是多少没有可靠的消息公布，公共建筑节能改造后的具体收益也缺乏可衡量的标准。政府应积极推行公共建筑的能效测评标识，让购买者对能效信息了解起来更便捷，政府还要致力于建立较权威的第三方评估检测机构，对建筑产品的实际能效和节能改造后的收益进行科学评估，消除消费者的信息盲区，从而解决公共建筑节能市场信息不对称问题。同时，还应当宣传普及建筑节能知识，建立建筑能效标识体系，让公众对建筑节能产品、材料、技术及效果等有充分的了解。建立公共建筑能源审计体系，把能源审计作为工程审计的内容之一，以促进公共建筑节能。

〔参考文献〕