中国地方政府新体制和农村行政管理体制改革模式分析

  [摘要]我国农村现行的行政管理体制是党政权力高度一体化与地方政府体制高度统一的金字塔式权力结构。改革开放以来，“地区”一级已经演变成了实体型政府，其工作重·≮也转向城市建设与市政管理；而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系却被肢解，逐渐形成了“双重衙门体制”；乡镇政权基本处于一种责任大、权利小、效率低的被动施政状态；村民自治又一直受到地方行政权力的制约，自身也缺乏财力的保障，几乎变成了“空壳民主”。下一步，中国地方政府行政体制改革的核心问题是从高度集权走向合理分权，按照地、县、乡、村四级连动的整俸改革思路，撤消地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级，建立和完善适应社会主义市场经济体制发展要求及中国国情的农村行政管理体制和公共财政制度，提高整个社会的管理和服务水平。

  [关键词]农村政治体制改革,地方行政管理,撤地,强县,精乡,实村

 

  直到上个世纪90年代末，党管农村工作的一个重大原则是“地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”11I(p25)。但是，目前我国“地区”一级已经演变成了实体型政府，其工作重心也转向城市建设与市政管理。这意味着“地委”作为领导和指导农业和农村工作“龙头老大”的地位大大降低了。截至2004年底，全国地级行政区划单位为333个，其中地级市283个，占85％，尚未“撤地设市”的仅有50个(包括17个地区、30个自治州和3个盟)，只占15。可以预见，在不久的将来，中国大陆除新疆、西藏、广西、宁夏等少数民族自治区外，绝大多数省份的“地区”建制都将退出历史舞台。随着越来越多的“地区”摇身一变成了“地级市”，越来越多的县也升格为“省辖市”(实质是仍归地级市7 8领导)，于是出现了市(地级)领导市(县级)这一独特现象。如在1982年，全国只有45个地级市管辖着52个县，只占7％；而到现在，全国实行“市管县”体制的省份已占到了80％以上。这种绕开宪法搞“撤地设市”，实行“市管县”或“市管市”体制的违法行政行为，不仅造成了一些规模较小的地级市出现“小马拉大车”的现象，而且经常发生“市压县”、“市卡县”、“市刮县”的现象。而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系却被肢解，逐渐形成了“双重衙门体制”。乡镇政权基本处于一种责任大、权利小、效率低的被动施政状态，村民自治又受到地方行政权力的制约，自身也缺乏财力的保障，几乎变成了“空壳民主”。总之，我国在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉、国家政权与农民自治互相渗透、“条条”与“块块”互相分割、“事权”与“财权”互相脱节等等历史遗留问题尚未得到根本解决。因此，中国下一步地方政府体制改革的核心问题是从高度集权走向合理分权，按照地、县、乡、村四级连动的整体改革思路，撤销地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级，建立和完善适应社会主义市场经济体制发展要求及中国国情的农村行政管理体制和公共财政制度，提高整个社会的管理与服务水平。

  这里仅以河南省信阳市为例来说明。该市地处江淮之间，介于鄂豫皖3省结合部，东与安徽省毗邻，南与湖北省接壤，西、北两面与河南省南阳市和驻马店市为邻，属于亚热带向暖温带过渡气候，素有“北国江南、江南北国”之称。全境东西长205公里，南北宽142公里，总面积18915平方公里，总人口780万人。1998年6月，经国务院批准撤销地区建制，成立地级信阳市(辖河区、平桥区、罗山县、潢川县、固始县、光山县、息县、淮滨县、商城县、新县)。该市交通、通讯条件优越，区位优势十分明显。境内既有京广、京九、宁西三条铁路大动脉和京珠、阿深、宁西三条高速公路，又有106、107、312三条国道，形成了“六纵三横”立体式陆路交通网络和信阳、潢川两大区域性交通枢纽。淮滨航运港可直达上海市，是河南省惟一的出海通道。南距武汉天河机场150公里，“立足中原通九州，身居内陆达全球”。此外，境内还有京广、京九、宁西三条国家级光缆通信干线和“西电东送”、“西气东输”等大型能源工程经过。新中国成立后，党中央、国务院给予信阳革命老区人民极大的关怀和扶持。按道理讲，像这样一个“鱼米之乡”本应成为河南省乃至全国的富裕地区。然而直到现在，全市所辖的8个县有5个是国家重点贫困县，有3个是省定贫困县。截至2004年，全市外出打工农民共有187万人，劳务输出总收入达到90亿元，相当于地方财政收入的7．5倍，约占农民人均纯收入50％以上，同时也造就出了一大批拥有个人资产上百万元、上千万元甚至上亿元的富翁(其中，个人资产在百万元以上的有1242人，500万元以上的有242人，千万元以上的有37人，5000万元以上的有9人，1亿元以上的也有4人)。那么，究竟是什么原因造成了当地经济发展缓慢和农民长期贫困呢?我认为，它的最大体制障碍是上层建筑已经超出了地方经济的承载力。如在1997年，原信阳地区财政收入仅为7．4亿元，而地方财政支出却高达15．17 9亿元，资金缺口在1倍以上。从1998至1J2004年的7年间，信阳市地方财政收入虽由8．4亿元增长到12．2亿元，但同期的地方财政支出却由15．37亿元猛增到40亿元，使资金缺口扩大到2．3倍。近5年来，该市的息县每年得到上级财政转移支付资金分别为6471万元、1 1622万元、14913万元、22321万元、28648万元，占全县财政支出的比例分别为37．5％、60．4％、45．5％、65．4％、72．7％。再如，从1998到2004年的7年间，固始县财政收入由1．2亿元增长到1．85亿元，增加了0．65亿元，但同期地方财政支出却由2亿元猛增到6．12亿元，资金缺口为4．27亿元。另据调查，信阳市乡、村两级负债总额为15亿元，平均每个乡镇在600万元以上，平均每个村在100万元左右。可以说，该市一旦离开了中央和省级财政转移支付的支持，恐怕连维持政府自身的正常运转都成问题，更不要说搞什么地方经济建设项目了。追根溯源，问题的关键在于新中国成立后信阳行政区划设置不合理，且变动频繁。1949到1965年的16年间，原信阳地区辖新蔡县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、确山县、罗山县、息县、固始县、淮滨县、潢川县、光山县、商城县、新县、信阳县、信阳市、驻马店镇等19个县级行政单位，总面积为3万平方公里，总人口接近800万人。当时，全区干部总人数为65410人[4¨p32…，地方财政收入为19950万元，财政支出为8000万元，基本做到了收支平衡，略有节余[5](plO)。这种“大区建制”，既防止了地方行政机构和人员膨胀的问题，又防止了地方行政经费过快增长的问题。1965年7月，驻马店地区(辖确山县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县、泌阳县、驻马店市)从信阳分离出去后，官民之比一下子由原来的1：174提高到1：95。到1995年，信阳地区财政供养人员已达到了10．8万人，官民之比为1：48。信阳“撤地设市”后，财政供养人员从1998年的18万人猛增到2004年的25万人，官民之比也由1：43提高到1：31。驻马店市的情况与信阳市一样，目前全市财政供养人员已达到了24．5万人(“分家”时仅为2．1万人)，地方财政收入为13．5{Z元，财政支出高达37亿元，资金缺口接近2倍，长期靠吃国家财政补贴过日子，完全失去了自身造血的功能。总的看来，目前我国“地区”一级已经演变成了一架养尊处优的“腐朽国家机器”。仅以一个中等地级市为例，市级一般拥有厅级干部30人，处级干部200人，科级干部1000人，财政供养人员大约在10000人左右，平均每年需要行政经费支出5tL元以上。若按全国330个地级行政单位推算，一年将消耗掉财政资金在1300一---1 500亿元之间[6]。前不久，温家宝总理在全国农村税费改革工作座谈会上明确提出了“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。这预示着中国地方政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到了“减少层级”的行政体制架构改革17]。下一步，建议撤销“地区”一级的行政建制，实行市、县分置(地级市一律改为县级建制)，逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。

  不管是在中国历史上还是在现阶段，“县”作为国家最为稳定的一级地方行政建制，始终发挥着承上启下的功能，地位突出且作用越来越重要。首先，它的覆盖面广。截至2004年，全国县一级行政区共有2862个(其中包括852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区和1个林区)，县域总面积为874万平方公里，占国土面积的94％，居住着9．16亿人，占全国人口的71％纠。其次，它的衔接性强。县域处在“城市之尾、农村之首”的特殊位置，成为沟通我国城乡经济文化交流的有效对接点。再次，它的综合性高。县域内几乎包括了工农商学兵、党政军民企各个方面，其机构设置也与省级政府一一对应，是功能完善、机构健全的一级地方行政建制。随着现代交通、通讯条件不断改善，大多省份基本形成了以省会为中心的城市经济圈和以县城为中心的农村经济圈。强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。但是，由于我国县一级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源配置不合理。譬如，河北省与湖北省行政区划面积都是19万平方公里，而前者竟然比后者多出了70个县级行政区，显然是不合理的。再如目前全国人口在20万人以下的县有720个(其中不到lo万人口的县有314个)，有的县拥有上百万人口，地方财政收入达到了十几亿元，但不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。此外，目前我国县一级财政收入只占全国的21％，财政供养人员却占到了全国的71％，“行政权”与“财政权”极为不相匹配。近年来，随着我国“市管县”体制的逐步确立，许多“大市”政府几乎垄断了辖区内所有的骨干工业企业和主要财政收入来源，使县级政府基本上变成了一个“空架子”。因此，我国下一步应对市、县的功能进行重新定位，把省级政府部门拥有的大量行政审批权下放到县一级，通过省、县之间的“事权”与“财权”划分，进～步摆正市、县之间的关系，促使县一级真正成为“完整的政府”，建立和完善促进县域经济发展的内生机制，不断增强县域经济发展的自身活力。

  “乡镇”是我国《宪法》第三十条规定的最低一级地方行政建制。它作为介于县、村之间的中间组织，体现了政府与农民之间的分权关系。正如法国著名政治学家托克维尔所指出的，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[8](脚)。但在中国历史上，由于几千年来一直实行“皇杈不下县”的地方行政体制，“乡”的建制或延续或中断，或重视或忽略，或继承或革新，多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。进入20世纪下半叶，“乡镇”正式成为我国的一种地方政权建制，但却是一种“党政权力高度一体化和政治、经济、社会与行政权力高度集中的金字塔式的权力结构”[91。改革开放20多年来，我国又一直采取“县政权取实，乡政权取虚”的简单做法，大规模地撤并乡镇的行政建制，甚至有的省份还不惜用“重金收买”的办法以换取乡镇数量的减少，使乡镇一级政权始终处于“风雨飘摇”的非稳定状态。如日前由河南省出台的一项奖励政策规定：撤并1个乡镇，省财政向县级财政一次性补贴so万元[10]。截至2004年，全国乡镇总数仅为37334个，这与“社改乡”时期的乡镇数量(1985年为91138个)相比，减少了53804个，即使与“一大二公”的人民公社数量(1982年为54352个)相比，也减少了17018个。根据民政部有关专家预计，到2010年，全国乡镇数量将保持在3万个左右n¨。但是，根据政治学的一般原理，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，它将使基层活力泯灭、发展停滞，而地方行政区划规模过大又将导致“政令不通”和行政效率低下。因此，应当保持乡镇建制规模的适度性，这是实现乡村有效治理和满足农民公共需求的基础与保障。从世界范围看，当今大多国家“地方基层行政单位的设置，都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”。如在美国，全国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，都是具有独立法人地位的基层政府组织，但辖区面积大小不一，人口也多少不等像马萨诸塞州的一个乡有的多达4万人，有的还不足300人，而纽约州的小市镇有的面积仅为1平方公里，有的竟达到了几百平方公里，人口也从100人到几千人不等。再如，法国总人口相当于中国的1／22，全国却有36413个市镇，平均面积仅为14平方公里，其中人口在10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3．5万个，且大多在300人左右n4](,39v～39s)，体现了“人性化”管理的极大灵活性。但在中国，据1996年农业普查数据显示，全国平均每个乡镇面积为189．92平方公里(其中乡为230．22平方公里，镇为122．48平方公里)，人口在2万人以上。特别是自1998年以来，各地掀起了“撤并乡镇”的高潮，使全国乡镇数量减少了9979个，平均每天撤并4个乡镇，其规模甚至超出了“一大二公”的人民公社规模。可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”。事实上，乡镇建制规模大小与地方行政成本高低并不完全呈“正相关”的关系。如在1996年，平均每个乡管辖13．6个行政村，平均每个镇管辖20．5个行政村，其面积和人口规模都比现在小，但当时全国乡级财政收入为197．05万元，财政支出为188．24万元；镇级财政收入为508．69万元，财政支出为440．78万元，基本做到了收支平衡、略有节余f16](p600)。而随着乡镇数量减少和规模扩大，目前全国乡镇财政供养人员已达到了1316．2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，乡镇负债总额也由1998年的2500亿元扩大到2004年的5000亿元以上。可见，我国当前面临的主要问题是县一级机构和人员膨胀过快，而不完全都在乡镇一级。如在2002年，全国县乡事业单位职工总人数为1907万人，其中县一级为1712万人，占89．8％，乡镇一级仅为195万人，只占10．2％。因此，现在单靠精简乡镇机构和人员是远远不够的，必须加快自上而下的地方政府体制架构改革。总之，“精乡”的实质是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理的空间，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。但是，由于我国长期对乡镇的建制规模、管理层级、治理能力、功能定位、机构设置、人员编制等缺乏整体设计和法律保障，又完全受制于国民收入分配、财税体制、户籍制度、就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给等体制制约，以至造成了乡镇政权的被动施政状态。下一步，我国应保持乡镇政权名称的固定性，行政区划的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的稳定性，人员编制的合理性，政府运行的规范性和法律约束性，使之真正成为直接面向农民群众的公共服务型和节约型政府。

  中国农村最大的特点是农民“聚村而居”，“无论出于什么原因，中国乡土社区的单位是村落，从三家村起可以到几千户的大村。……乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会”。但是，我国在传统农业社会向现代工业社会转变的过程中，“村”又是最具活力的微观经济基础。正如邓小平同志早就指出的那样，“中国有80％的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这80％稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”。江泽民同志也指出，“没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化”。因此，十六届五中全会明确提出了，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。所有这一切，归根到底要靠以中共党支部为核心的村级组织团结和带领农民去落实，要靠农村基层组织开展扎实有效的工作去实现。从村一级抓起，把农村基层组织建设成为最具活力、最具权威、最具效能的政权，既是党在农村工作中一项带有基础性的伟大工程，又是各级地方政府开展农村工作的根本出发点和落脚点。从实践上看，由于我国村一级既不是行政主体，又缺乏财力保障，使村级组织在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能弱化、虚化，甚至异化。尤其是近年来，随着农村税费改革的不断深入，许多地方普遍存在着“甩包袱”的思想，县、乡政府通过“管人、管账、管工资”的办法，加强对村级组织的行政管理与控制，造成了“无人主事、无钱办事、无章理事”的混乱局面。据统计，1993至2003年的10年间，全国村民委员会数量由101．3万个减少到65．8万个，村干部人数也由455．9万人减少到259．2万人，村级组织“行政化”和村干部”公职化”的倾向日趋明显，不仅动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础，而且使村一级组织面临着成为“附属性行政机构”的危险。若照此发展下去，村级组织就难以代表和维护农民的利益，甚至还有可能侵犯农民的利益。目前，村一级普遍存在着农民税费尾欠与地方财政资金“刚性结算”双重挤压下的资金困境，使公共行政经费入不敷出。加上农村公共品供给主体不明确，许多地方推卸政府向农民提供公共服务的责任，甚至把自下而上向农民收取的各种集资款和自上而下由国家财政转移支付的资金全部用于自身的政府运转，使农村公益事业建设资金变得十分短缺。可以说，我国开展农村税费改革的根本目的，决不仅仅是为了减轻农民现实的经济负担，更重要的是为了促进农村经济的长远发展与社会进步。因此，从近期看，应把地方公共财力重点向村一级倾斜，确保村干部报酬按月兑现并保障村一级必不可少的行政经费开支，为农民生产、生活创造一个稳定的环境。从长远发展看，应建立农村公共产品供给体制和公共财政制度，为农民义务教育、合作医疗与社会养老保障、农村道路与通讯网络建设、保护自然生态环境、搞好重点农业生产区建设提供资金支持。当然，迄今为止世界上还没有一个国家能为8-．一9亿农民提供财政补贴以保障这部分人收入较快增长的先例，仅靠国家财政补贴方式尚不足以改变农民自身发展的缓慢进程。但是，必须清醒地认识到，“村庄是生产性的”。今后，我们只要真正能够体现出“村民自治”的核心价值，让农民自由、自主、自治的活动，不断提高农民自我发展的能力，建设社会主义新农村的发展目标就一定能实现。

 

【1】中共中央．关于农业和农村工作若干重大问题的决定【A】．中共中央组织部．农村基层干部读本[M】．北京：党建凄物出版社，1999．

【2】民政部．中华人民共和国行政区划简册(2005年版)【M】．北京：中国地图出版社，2005．