关于国际金融机构借款农林国际财政管理的讨论

  关键词：国际金融组织贷赠款；财务管理

  随着我国利用国际金融组织贷款的不断增加，如何结合现有的管理体制加强国际金融组织贷款资金的管理，成为需要不断总结、研究与探讨的问题；同时，对于国内管理部门而言，如何进行财务管理，尤其是结合国际资金的管理要求如何加强财务管理，是需要不断探索的问题。截至2013年12月31日，我国利用国际金融组织贷款累计承诺额863.69亿美元，累计提款额667.70亿美元，累计归还贷款本金331.69亿美元，已提取未归还贷款额（债务余额）336.01亿美元。贷款用于支持我国618个项目，其中，世界银行项目367个，亚洲开发银行项目204个，国际农业发展基金会项目26个，欧洲投资银行及联合融资项目21个。国际金融组织贷款是以政府信用为担保的主权外债，通过有关各方的共同努力，中国已成为国际社会公认的国际金融组织贷赠款项目执行质量和偿债信誉最好的国家之一。多年来，逐步完善政府外债管理体制，建立健全涵盖“借、用、还”全过程的制度体系，强化债务管理和风险防范意识，不断加大监督检查力度，不断提高管理水平，管好用好每一笔国际金融组织贷赠款资金。管好、用好国际金融组织贷赠款，财务管理变得日益重要，财务活动日益多样化和复杂化。通过计划与预算管理、投资与筹资管理、核算管理、资产管理、收入管理及决算管理和绩效评价等手段。

  一、财务管理

  （一）财务管理要求

  1.财务管理的依据。财政部颁布的《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》（财际〔2011〕10号）是世界银行（以下简称：世行）、亚洲开发银行（以下简称：亚行）、国际农业发展基金（以下简称：农发基金）、欧洲投资银行（以下简称：欧投行）等国际金融组织贷赠款项目财务管理的依据。该办法对财务管理机构与职责、资金及支付管理、成本费用管理、资产管理、债务管理、会计核算、财务报告和信息管理、财务监督与审计都作了详细、具体的规定，对于项目建设单位在会计核算、财务管理方面具有较强的指导性。2.组织管理。各级财政部门是同级政府的债权债务代表，对项目资金进行归口管理，工作职责包括：签订《转贷协议》，落实债权债务关系，按时足额向上级财政部门还本付息；落实本级政府项目配套资金；审查同级项目管理部门年度财务计划；管理项目专用账户，审查、办理项目提款、报账和支付；参与项目招标、评标、合同谈判及合同签订；监督检查项目贷款资金使用情况；以及其它与项目财务管理有关的工作。地方各级项目办作为项目实施管理机构，具体组织项目实施中的财务管理工作，其职责包括：配备合格的专职财务会计人员，保持财务管理工作的连续性和稳定性，并加强对财务人员的培训；协调落实本级配套资金，监督下级配套资金的到位及使用情况；编制汇总和分解落实项目年度财务计划；进行项目会计核算，编制报表，全面反映项目资金收支情况；组织项目提款报账；协助财政部门做好资金发放和回收，做好贷款债务分割，催缴债务，保证同级政府债务偿还工作落实；协助审计部门做好审计；以及其他与项目财务管理有关的工作。3.工作要求。中央或省级项目办根据项目《贷款协定》和财政部有关规定，制定项目财务管理办法和会计核算办法；各级项目办组织财务管理培训；各级项目办（项目单位）建立项目财务账户、配合财政部门落实项目配套资金；项目实施与报账支付；项目单位财务自检；各级项目办财务监督、检查；根据项目要求，项目单位、基层项目办每季度/年度/随时编制财务进度报告、财务决算报告并逐级汇总上报；配合审计部门进行项目审计。4.制订财务制度。国际金融组织贷赠款项目一般都具有工程建设周期长、资金需求量大的特点，所以会计核算过程中对于科目设置、费用归类、记账审核及报表编制等都有严格的要求，每个国际金融组织贷赠款农林项目在正式生效前，都根据项目特点，制定出整个项目严格的《财务管理办法》，包括：会计内部控制机制、贷款及专用账户的管理、配套资金筹措与管理等方面提出了具体详尽的规定。各项目省（区/市）根据本地财务管理特点，再制定出相应的《实施细则》。这样一套自上而下完善的财务管理制度，使项目的资金管理、会计核算、提款报账工作有章可循，保证了项目资金有效合理地使用。5.做好日常台账。工程建设项目由于费用种类繁多，为了便于数据的整理和查询，会计核算在做好日常账务处理的基础上，同时以台账录入的方式归类各项费用，严格遵循会计核算的一贯性原则。特别是对于分次支付的费用，建立台账可快速准确的进行区分，同时掌握费用的支付进度。这种方法还有助于快速准确的统计数据，填制各项报表。对于各类合同和协议，在以原件作为原始凭证装订入册的基础上，把复印件整理归档，编制索引目录以便随时查询各项费用的支付依据。

  （二）财务管理模式

  要做好项目财务管理工作，完成项目财务管理任务，除遵循项目财务管理基本原则外，还要具体掌握好项目财务管理的基本方法。项目财务管理的方法是用来反映项目财务活动的内容，执行和完成项目财务管理各项任务的手段，它包括：项目财务预测、财务决策、财务计划、财务控制和财务分析等5种方法。这些方法相互联系、环环相扣、不断循环，构成完整的项目财务管理工作体系。1.财务项预测。项目财务预测就是根据历史资料、现实条件和项目管理要求，运用科学的方法，对未来时期的项目财务收支、财务成果和财务状况进行预计和测算，为编制或修改项目财务计划和进行项目财务决策提供科学的依据。项目财务预测按其预测的内容可分为投资预测、筹资预测、成本预测等；按性质可分为定量预测和定性财务预测；按其时间长短可分为：短期、中期和长期财务预测；按其状态可分为动态和静态财务预测；按其项目预测值的多少可分为单项和多项财务预测。项目财务预测的一般程序包括：选择预测对象和目标；搜集和整理有关资料；建立预测模型和选择预测方法。评估预测值，将预测结果交付决策。项目财务预测的具体方法包括：序时平均法，指数平滑法，线性回归法和非线性回归法等。国际金融组织财务预测模型是对项目建设、成本核算、收入来源、还本付息等情况的全面反映。财务预测模型是基于以前和当前年度的各项数据，运用科学的方法对以后年度的各项工作做出估计，既总结了上一阶段的工作，同时对以后年度的工作开展具有规划指导的作用，所以对模型中数据的更新完善比较重要。2.财务项决策。项目财务决策是以项目财务预测提供的不同方案为依据，进行分析对比，均衡利弊得失，从中选择最优方案的过程。这是项目财务管理的主要职能。项目财务决策按依据分为经验决策和科学决策；按其内容可分为投资决策、筹资决策、资源使用和耗费决策及项目财务成果决策。项目财务决策的一般程序为：确定决策目标；拟定各选方案；评价各种方案;选择方案。项目财务决策的具体方法主要有投资利润率法、投资回收期法、现值法、内含报酬率法、决策树法和现值法等。3.财务项计划。项目财务计划是项目财务预测和决策所确定的目标系统化、具体化，是财务控制和财务分析的主要依据。项目财务计划主要包括项目投资计划、项目筹资计划、项目日常收支计划和项目还贷计划等。4.财务项控制。项目财务控制是项目建设过程中，以项目财务制度、财务计划和各项定额为依据，对项目资金的收支、占用和耗费进行日常的计算审核，是落实项目财务计划有效措施。其一般程序包括：制订控制标准；执行标准；确定差异；纠正偏差；考核奖罚。其主要方式有项目报账审查，项目前、中、后期财务评估，项目财务审计等。5.项目财务分析。项目财务分析是以项目会计资料为主要依据，对项目财务活动的过程和结果进行凋查研究，评价计划完成情况，分析影响计划执行的因素，挖掘潜力，提出改进措施。项目财务分析种类按时期可分为定期分析和日常分析；按范围可分为全面分析和专题分析。项目财务分析的具体方法主要有：对比分析法、因素分析法、结构分析法、比率分析法等。通过项目财务分析，有利于改善项目财务预测、财务决策、财务计划工作，从中总结研究和掌握项目活动的规律性，不断改进财务管理工作。

   二、会计业务处理

  （一）项目资金专账核算

  国际金融组织贷款项目的资金是专款专用的，相关国际金融组织定期派出检查团对项目的执行情况进行检查和监督，保证每一笔贷赠款资金均用于事先指定的目的和用途。所以，根据国际金融组织的要求把每个项目分别单独建账，独立核算项目执行过程中所涉及的完工工程量、各项费用及资金的到位、使用、结余，真实详尽地反映工程建设和财务管理情况，与经营费用严格划分。在做好日常会计核算的基础上，项目建设单位还必须定期向相关国际金融组织、财政部门和各级项目办报送会计报表和财务情况说明书。

  （二）项目单位会计核算的账务设置

  首先，在项目单位设立专门用于国际金融组织贷款项目会计核算的二级账套，作为项目单位二级报表按相对应的科目汇总到单位汇总报表中，如项目工程账套中的营林工程投资应归入土建工程科目，其他的往来款项科目应归入相应的往来款项科目等。此外还需注意以下几点：（1）必须开设一个独立的专用银行账户，只能用于相关的国际金融组织贷或赠款项目的资金收支，不能作其他用途，更不能同其他资金混存一起；（2）在财务处理上，国际金融组织贷款赠项目套账相当于二级单位的财务处理方式，采用并表不并账的会计核算，即每个会计期间仅对财务报表数据进行汇总合并，这里的报表主要是指国际金融组织贷赠款项目资金平衡表和单位汇总资产负债表；（3） 国际金融组织贷赠款项目工程下的二级明细科目、报表设置依照上述《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》相关规定执行。

  （三）采用支付报账制，贷款资金逐步到位

  国际金融组织贷赠款的资金到位不同于国内商业银行贷款一般都采用支付报账制，它是采用先由项目建设单位支付国内资金（配套资金）组织实施项目，待项目完成全部或部分环节，经有关技术部门按照项目规定检查验收合格后，项目单位在建设过程中发生的符合规定的合格费用，可以凭相关支付凭据，按照国际金融组织和财政部门的有关程序，向国际金融组织提取承诺的比例贷款。提款报账经过严格的审批、质量检验、资金把关等过程，使提款报账成为保障项目质量和效益的经济手段。这项制度实现了生产与资金两个项目管理环节的有效结合，是农林贷赠项目资金管理的一项重大改革。同时，“报账制”促进了配套资金的提取到位，确保项目投资；保证了贷款资金使用的有效性；实现了项目资金、计划、质量管理的有机结合；可以作为加强项目管理的制约手段。

  （四）项目资金支付方式

  根据不同项目确定了直接付款、承诺函、归垫、周转金4种方式，另外还有2种简化的支付方式：费用清单（SOE）和自营工程可以与归垫、周转金等方式结合使用。1.预付款支付（周转金）。是指根据间接提款报账单位（是指向直接提款报账单位申请提款报账的单位）的申请，直接提款报账单位（指财政部或者经财政部授权直接向国际金融组织申请提款报账的单位）从指定账户中将一定额度的贷款资金预付到间接提款报账单位指定的账户，支付项目发生的费用后，间接提款报账单位提交相应的证明文件报告预付款 （周转金）使用情况的方式。2.偿还支付（归垫）。是指项目单位对已经发生的费用先用自有资金先行垫付，直接提款报账单位根据间接提款报账单位的申请，从指定账户支付提款报账资金或者申请国际金融组织直接支付给有关单位的方式。3.直接支付。指根据间接提款报账单位的申请及其提交的有关交易已经发生的证明文件，直接提款报账单位从指定账户支付提款报账资金或者申请国际金融组织直接支付给第三方（如供应商、承包商、咨询机构及咨询专家等）的方式。4.特别承诺支付。是指项目单位采购货物时，按合同约定采用信用证结算、直接向第三方支付，单项信用证金额较大，超过国际金融组织对特别承诺规定的最低额度的，间接提款报账单位可以通过直接提款报账单位向国际金融组织申请特别承诺支付的方式。

  （五）外汇管理及程序规范

  1.办理外资提款登记和结汇核准。基于我国对外资项目的管理，对提取的国际金融组织贷赠款资金实行登记制度，项目执行单位应在收到贷款资金的5个工作日内到外汇管理机关进行登记，并根据《中华人民共和国外汇管理条例》第九条“境内机构的资本项目外汇收入，应当按照国家有关规定在指定银行开立外汇账户；卖给外汇指定银行的，须经外汇管理机关批准”的规定，在将外币兑换成人民币时接受外汇管理机关的监督和管理。2.汇兑损益的确认和处理。根据我国外币业务会计处理的规定，在外币统账制记账法下，项目实施单位应设置外币账户，包括外币现金外币银行存款以及外币结算的债权和债务账户进行财务核算。在以下2种情况下确认汇兑损益：一是会计期末（月末、季末或年末）各种外币账户的期末余额按期末汇率折合的记账本位币金额，与平时外币账户相对应的记账本位币金额之间的差额，确认为汇兑损益；二是发生外币兑换业务时（如美元兑换为人民币），将实际兑换出的人民币与卖出美元按当天或当期汇率中间价折合的人民币之间的差额，确认为汇兑损失，发生汇兑损益应当根据项目实际情况按项目外资提款额或实际结汇额分摊计入项目成本。目前，外汇市场汇率变动较大，项目单位可以在结汇时与外汇指定银行协商，要求其给予一定的汇率优惠或在保证项目资金需要的情况下在汇率有利时进行结汇。3.借款费用的发生和处理。国际金融组织贷赠款项目单位必须承担利用贷款的借款费用，包括先征费、承诺费和贷款利息。国际金融组织贷赠款项目具有特殊的财务管理模式，由于各省项目部负责外资提取和核算工作，各项借款费用发生时统一反映在项目部的账上，而实际实施单位为各项目县，因此待项目整体完工后，再按照科学、合理的分摊比例将费用分摊到各个项目成本中。

  （六）还贷管理

  还贷管理是项目财务管理的主要环节。还贷管理的目的是有效防范债务风险，保障政府外债安全。因此，在项目正式实施前就要做好债务还贷安排及还贷管理的规划工作。除了建立还贷准备金制度外，做好项目的实施和运营的监督和管理工作也十分重要，是确保项目实现目标效益的有效途径，也是还贷管理工作中的重要一环。1.建立还贷准备金制度。我国在还款管理上还建立了还贷准备金制度，还贷准备金是省级政府为确保按时足额偿还贷款债务而筹集、运用、存储和管理的专项资金。2.还贷准备金资金来源。财政预算资金；提前回收的贷款资金；转贷利差收入；专用账户利息收入；还贷准备金的增值部分。3.还贷准备金规模。至少应当满足未来一年内到期贷款债务的周转垫付需要，其占本地贷款债务余额的比例一般不低于5%。4.还贷准备金的使用和管理规定。还贷准备仅应当专项用于贷款到期债务的周转性垫付；在不影响还款垫付能力的前提下，省级财政部门经报本级人民政府批准后，可以使用还贷准备金核销或减免因政策变动等特殊因素而无法回收的贷款债务；在确保还贷准备金安全性和流动性的前提下，允许采取银行存款或投资国债等措施实施保值增值；可以根据还款及防范风险的需要优化还贷准备金的币种、期限等结构；遵循竞争、透明原则选择存款银行，避免存款账户过多、过于分散；健全的会计核算制度。5.贷款的回收与再利用。项目运营期管理中十分重要的活动是贷款的回收及提前还款资金的再利用。各级财政部门和项目执行和实施机构应积极做好到期贷款资金的回收工作，各级政府应向有关机构提供相关工作费用。对于回收资金的再利用问题，应根据国家有关规定，合理、安全、有效利用回收资金，使其发挥最大效益。

  三、项目的审计监督

  审计部门是国民经济发展中的重要监督部门，我国国际金融组织贷赠款农林项目每年都要接受国家审计署、各省（区/市）审计厅（局）和各县（市）审计局的审计。充分发挥各级审计部门的监督作用，是促进项目顺利实施的主要保证。通过审计，各级项目管理部门可以从第三者的角度更客观地了解项目进展情况，及时发现项目执行中存在的问题，尽快纠正。各级项目管理部门非常重视审计部门提出的各项审计意见，认真听取他们的建议，解决审计部门发现的每一个问题，保证项目朝着预期目标顺利发展。

  （一）国外援款项目审计的依据

  1.国内现行财经法规制度、行业产业政策、国民经济发展计划。2.与国际组织和国外政府签订的协议。3.国际（内）审计准则。

  （二）审计内容

  1.对援款项目的财务报告编制方式和会计资料管理的审计内容：a.项目财务报告、汇总报告编制的依据、格式、内容、程序、有关会计制度、财务协定等，如果发现重大差异，要在财务报告中进行表述。b.项目财务报告中，相关会计报表之间的勾稽关系。c.会计报表、报表说明和有关会计账簿、会计凭证及有关证明文件要一致。d.有关会计资料管理、财务报告、会计账簿、会计凭证、会计档案的管理要符合会计资料管理的规定。

  2.对资金来源进行审计监督的内容：

  a.提供证明文件的完整、真实性、进度、类别、比例是否遵守项目协定，是否一致，手续是否完各，会计处理是否准确及时。按照项目协定或资金的转贷协定，资金是否按规定足额及时拨付（重点查处挤占、挪用、转移甚至贪污的违纪违法行为）。b.用费用报表和追溯报账方式以及在外资账户关闭以后，以追溯方式提取的外资，其垫付支付的范围、审批、会计处理是否规范并遵循项目规程，特别要查处涂改、伪造项目提款证明文件的现象，这种现象比较普遍，实际上这是审计查处的一个重点。c.按照项目协定，及时足额筹集和拨付国内配套资金。

  3.资金运用的审计：

  a.资金运用过程中建设成本的真实性和合规性，包括土建工程、设各采购、培训、专家咨询、项目管理支出是否与我们项目协定规定的一致，同时还要看这些证明性文件是否合规、齐全，会计处理是否合规。重点检查的是承包商的合 同、程序是否合规，结算是否合理，有没有转包和提高结算标准，劳务支出、材料费用、待摊投资等是否真实，是否擅自扩大支出规模和建设支出的成本，甚至虚列支出，项目形成的资产是否失去监管，所以，项目财务应该特别注意工程竣工后一定要将这部分转入国有资产进行管理。另外要查处在招投标过程中，通过行贿受贿弄虚作假、擅自改变项目用途的行为。b.项目实物资产的使用、管理是否合规，会计处理是否合规，账实是否一致，是否存在处置、变卖、被其他单位占用实物资产等违规问题。c.往来账户的真实性、合规性、债务处理的及时性进行审计，有没有通过账户转移来挪用项目资金或项目主管单位临时借用项目资金。d.外汇业务的真实性和严肃性、合规性，是否按照年末汇率进行统一记账，按照外汇管理制度，不得私自购买外汇。外汇资金的监管是重点，外汇利息是否入账以及人账的及时性，外汇支出的合规性，是否及时足额下拨，购汇额度是否合规。

  （三）项目管理项和资全使用效率审计关注的内容

  1.项目管理系统，主要关注内部控制系统和外债债务管理系统、外汇风险防范系统是否健全有效。2.项目建设目标或计划实现目标的指标实现程度，是衡量项目实现程度的一个重要指标。3.资金方面重点关注项目概预算确定的成本指标。4.项目竣工之后运行的经济、社会、环境三大效益能力评价。

  （四）接受审计工作的材料准备

  1.项目年度财务报告、有关账簿、凭证和文件。2.项目执行单位的财务报告以及财务账簿、凭证。3.项目年度计划、执行计划、年度用款计划以及进度报告。4.各级政府对项目的建议书和可行性研究报告的批文、评估报告、外资援款支付手册、会议纪要、备忘录等。5.项目执行单位制定的项目管理制度、财务管理制度以及所属行业的会计制度，如果有特例，应该提供相关支持文件。

  （五）规范行为审计处理原则

  1.虚报冒领项目资金：对冒领资金划转财政专户，由国际金融组织处理。退回或以后凭冒领单位合规单据提取，从以往审计的情况来看，国际金融组织会将财政专户的这部分资金拿走和扣除。2.挪用、变卖项目物资设备的行为：首先立即停止其行为，复原设备，建议相关财政部门进行处理并依据财政违法纪律处分条例进行处理。3.挪用、滞留项目资金的行为：责成项目单位和主管部门及时收回和归还原渠道，利用其进行经营的，收回资金并收缴其全部所得，并按有关规定对当事人进行罚款。4.采购程序不合规，采购物资设备不及时、不适用的：向国际金融组织进行披露和通报，并核减其相关资金。5.配套资金落实或不按时划拨到位：责成有关部门制定详细资金到位计划，限期到位，仍不能到位的，我们建议本级预算部门作出预算安排，必要时，通过预算强制扣款来弥补配套资金的不足，情节严重的建议取消项目。6.会计信息处理不公允、不一致：相关项目单位按相关规定做出调账处理。7.以上六方面金额巨大的，情节严重，影响恶劣或存在违法的，将通报批评，并建议有关部门追究相关责任人的责任，此方面是现阶段审计工作的重点，8.项目主管单位和部门拒绝提供资料，阻止检查的，拒不执行审计意见和审计决定的，应责令改正，并进行通报批评，给予警告，拒不改正的，依法追究责任。9.审计过程中，发现与协议不相符的：建议并督促项目单位和国际组织协商修改协议。10.存在虚报冒领、挤占、挪用违规金额超过500元万和个人贪污受贿违法纪行为的，直接上报国务院或移交司法部门处理。

  四、财务管理现状与存在的问题

  防范和化解金融风险是经济管理工作中一项十分重要的任务，加强财务管理工作，使会计信息得到充分披露。完善单位内部会计管理制度，加强会计机构建设，建立健全内部控制机制，明确会计资料生成的各环节的职责和相互制约措施，严格按照会计法律、法规和会计制度进行会计核算和监督，保证会计资料的真实、完整。会计人员要准确掌握计算机知识利网络技术，提高搜集、获取、提炼各种信息的能力，保证财务信息畅通，随时为领导决策提供及时、准确的会计信息，对于防范和化解金融风险起到预警作用。目前，会计核算日趋规范，会计信息的质量不断提高；内部控制制度不断完善，建立起比较完善、可行的一套财务管理制度；财务管理人员的结构不断调整，专业技能与素质得到较大的改善，为实施良好的财务管理打下很好的基础。当然，项目财务管理也还存在一些不足之处。主要体现在：

  （一）内部控制制度有待完善
  个别项目单位对建立内部控制制度不够重视，已建立了内部控制制度的单位，部分控制制度残缺不全或有关内容缺乏合理性。遇到具体问题时过分强调灵活性，使内部控制制度部分或基本失效，失去了应有的作用和意义。

  （二）资金使用管理存在不规范现象

  在资金方面，是不是真的做到专款专用，是否有挪用专款的现象出现。在财务管理方面，会计凭证、票据管理不规范，原始发票要素不全，有的未附明细清单，其真实性难查证。

  （三）预算编制存在问题

  在实施项目计划过程中，部门预算编制在项目支出的细化程度、基本支出定额指定性等方面做得还很不够，为个别单位挪用资金、铺张浪费留下了隐患。

  （四）财务管理人员的素质有待进一步提高

  个别财务管理人员对财经法规和财务管理知识了解不够全面，因而在实际工作中可能把相关控制和监督机制、管理方法等与资金运用过程不能很好的结合。

  五、财务管理面临的机遇与挑战

  随着我国对外开放步伐的不断加快，农林行业也逐步纳入国际化的合作领域，通过一系列的项目实施，给农民带来直接收益。随着对外交流与合作的前景的不断广阔，财务管理方面也面临新的挑战，国际金融组织要求借款人在项目计划、执行、评价、管理和运营等方面采用国际上通常的做法，尤其强调在向借款人输入资金的同时，要求借款人在机构、财务和运行等方面满足国际金融组织的要求。我们要在引进国际金融组织资金建设项目的过程中，逐步吸取世界先进的管理经验，将其实实在在地运用到我们的项目管理中来，着力提高项目执行机构能力和人员素质，积极推动与国际金融组织的贷赠款合作实现从重数量向重质量和效益转变，从重筹借向重使用和偿还转变，从重资金引进向资金和智力引进并重转变，要抓住国际合作这个难的机遇，确保国际金融组织贷赠款“借之有道、用之有效、还之有信”。
 

主要参考文献

[1]世行贷款国家造林项目财务管理办法，1990年

[2]世行贷款森林资源发展和保护项目财务管理办法，1994年

[3]世行贷款贫困地区林业发展项目财务管理办法，1998年

[4]世行贷款林业持续发展项目财务管理办法，2003年