长春市养老机构资源配置存在的问题及对策研究

长春市养老机构物力资源、人力资源、财力资源资源配置已达到一定规模，但是尚有一定数量的养老机构物力资源、人力资源配置规模提升空间较大；从资源要素方面来看，精神慰藉人力资源、医疗物力和人力资源配置规模距离配置标准仍有一定距离，且在不同特征的养老机构差异显著；从养老机构利用情况来看，养老机构床位资源总体入住率为 60.7%，但是失能半失能老人入住率为29.8%，仍需要提升。
第 1 章 绪 论

1.1 研究背景

  科学谋划养老服务设施布局、推进养老服务高质量发展是我国应对人口老龄化的重要举措。养老资源是开展养老服务的基本条件和前提，是满足老年人养老需求、实现美好生活向往的基础。作为养老服务体系的重要环节——养老机构的资源配置状况直接影响到养老服务水平和老人享受养老保障的水平。机构养老服务的提供需要各类养老机构资源为基础，合理配置养老机构资源、提升养老机构资源配置效率是卫生事业管理的重要内容。在社会需求拉动和政府政策激励的合力驱动下，为老年人提供集中居住和照料护理服务的养老机构得到大力发展。通过对养老机构资源配置问题的探讨，有助于了解和厘清养老服务领域存在的问题和矛盾，可为制定健康老龄化政策和编制区域养老事业发展规划提供参考。

1.1.1 多渠道配置养老资源是我国应对老龄化的重要举措

  我国人口老龄化（Population Aging）形势日趋严峻，也是未来很长一段时期要面对的重要社会问题[1]。2000 年我国第五次人口普查数据显示，60 岁及以上人口达 1.3 亿人，占总人口 10.2%，65 岁及以上人口为 8811 万人，占总人口的6.96%。按照一个国家或地区 60（或 65）岁及以上老年人口占总人口比重（称为老龄化系数）超过 10%（或 7%）的国际通用标准，我国已进入人口老龄化社会。2018 年底，我国 65 岁及以上老年人口 16658 万人，占总人口的 11.9%[2]。据联合国预计，2050 年我国 80 岁及以上人口将达到 9040 万人[3]。面对如此大规模的老年人群，如何供给充足的养老服务以保证其健康权利、提高晚年生活的幸福感和获得感，已成为全社会普遍关注的焦点问题。

1.2 养老机构资源配置研究现状

1.2.1 养老机构基本发展研究现状

  养老机构数量及床位数量是反映养老机构资源配置发展的重要指标，也是学者们普遍关注的养老机构资源配置的基础性问题[9，10]。穆光宗等多位学者选择将养老机构数量、床位数量作为反映养老机构资源配置总量的重要指标[11-14]。随着人口老龄化和社会经济的发展，养老机构的区域供给密度持续增加。养老机构床位配置总量和区域分布数量常用来表示养老机构床位配置情况。有关德国的研究表明，德国县级养老机构供应数量平均为 42.89 个[15]，但是东北部供应量较少，南部地区供应量较多。养老机构床位数空间分布不均衡的问题同样存在于美国，有关美国芝加哥地区养老机构床位数分布的研究表明，北部较南部床位更为集中[16]。1988 至 1993 年间，英国大部分地区私营养老机构的空间集中度水平下降，区域分布更加均等[17]。Hughes N 等基于加拿大纽芬兰和拉布拉多省人群失能程度的测算，认为养老机构床位总数未能满足持续增长的需求[18]。Wilson等[19]认为加拿大圣约翰的长期照护机构床位需要根据人口特征进行优化。

第 2 章 研究对象与方法

2.1 研究对象

  本研究的研究对象是长春市养老机构。养老机构是指为老年人提供集中居住和照料服务的营利性、非营利性机构，不包括城市社区老年人日间照料中心、居家养老服务中心和农村养老服务大院。具体的调查对象为已取得养老机构设立许可证并且正常运营的养老机构（截止到 2017 年 8 月所有已取得设立许可证的正在运营养老机构共有 310 个）。排除标准：调查期间，因改建、扩建、合并等各种原因暂停运营的养老机构。

2.2 研究方法

2.2.1 文献研究法

  采用文献研究法详细回顾我国人口老龄化和养老服务发展的政策文件、养老机构建设和管理的国家、行业和地方标准。同时系统收集、归纳、分析国内外养老机构资源配置及影响因素、资源配置效率评价的相关理论基础和实证研究文献。文献来源包括 Pubmed、Web of Science、Elsevier、Ovid 等外文数据库、中国知网和维普数据库、政府部门网站、吉林省标准信息服务网。

2.2.2 问卷调查法

  在文献研究的基础上，结合长春市养老机构实际发展情况，制定养老机构资源配置的调查问卷。采用普查法，于 2017 年 9 月~11 月对截止到 2017 年 8 月长春市已取得设立许可证且正在运营的 310 个养老机构发放调查问卷，由养老机构的院长/主任填写问卷。调查问卷主要内容包括：养老机构基本情况（机构性质、成立时间、床位数等）、物力资源配置情况（业务用房、设施设备等）、人力资源配置情况（专业技术人员、其他人员数量情况等）、财务收支状况、入住情况（入住老人数量、自理程度等）

第 3 章 长春市养老机构资源配置状况分析

3.1 调查对象基本情况

283 个养老机构中，公办养老机构 92 个（32.5%），民办养老机构 191 个（67.5%）。小型机构、大型机构的数量分别为 208 个（73.5%）、75 个（26.5%）；分布于城区、城市发展区、县（市）区的养老机构分别为 93 个（32.9%）、99个（35.0%）、91 个（32.1%）；成立时间 10 年及以下的养老机构、11 年及以上的养老机构分别为 174 个（61.5%）、109 个（38.5%）。见表 3.1。

第 4 章 长春市养老机构资源配置效率分析

4.1 养老机构资源配置效率评价指标体系构建

4.1.1 评价指标的筛选原则

本研究遵循以下原则构建养老机构资源配置效率评价指标体系：

（1）重要性原则：养老机构资源系统由资源投入系统和产出系统两大子系统构成，构建养老机构资源配置效率评价指标体系时要有足够的覆盖面，能够充分反映养老机构资源配置的特征，需要选择突出反映养老机构生产的重要性指标。多数研究将养老机构物力资源、人力资源投入数量作为投入指标，常用的物力投入指标是床位数，人力资源一般按照技能类别划分。以入住老人数量、入住率等作为产出指标。

（2）可操作性原则：构建资源配置效率评价指标体系时，可操作性是需要遵循的原则之一。评价指标需要以理论分析为基础，同时具备现实数据支持的可行性，能够通过资料查阅或者现实调查获取。

（3）独立性原则：构建的评价指标体系还要体现一定的层次，选取的指标在一个层次上相对独立，力求从不同角度评价养老机构资源配置。
第 5 章 长春市养老机构资源配置优化及影响因素的质性研究

  养老机构资源配置优化影响因素的识别是保证养老保障政策针对性与可操作性的关键。推进机构养老服务供给侧改革是促进市场消费的增加、提升养老机构资源配置规模、提高资源配置效率的重要立足点和出发点。因此，以养老机构为研究对象，充分挖掘并整合其资源配置优化的影响因素将更有价值。基于问卷调查结果可以看出，从养老机构规模的角度来看，经过几十年的发展，长春市养老机构资源配置规模不断提升，从与配置标准的比较来看，仍有一定数量的养老机构资源配置质量尚有一定的提升空间。从养老机构资源配置效率来看，养老机构资源配置综合效率值较低，其中纯技术效率值较高，规模效率较低。可以看出，如何提升养老机构资源配置质量、提升配置效率是长春市养老机构资源配置亟待解决的问题。为解决好这个核心问题，本研究采用深度访谈法，以大型养老机构为研究对象，围绕养老机构资源配置效率关键制约因素和驱动因素展开研究，立足长春市养老机构资源配置实践，在微观层面上识别养老机构资源配置优化的影响因素，构建养老机构资源配置优化的作用路径，提炼养老机构高水平资源配置的关键驱动要素框架。研究结果将为高水平机构养老服务供给发展提供前瞻性的指导方向，对完善新时期长春市养老机构资源配置策略，促进今后养老机构配置优质高效资源提供可靠参考

第 6 章 讨 论

6.1 长春市养老机构总体分布状况

  养老机构在承担失能老人护理服务方面具有独特的优势。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13 号）重新定位养老服务：居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合。机构养老日益成为老年人养老的重要选择，机构养老是我国多层次养老模式的有力支撑，是老年人尤其是失能老人的一种重要养老选择。2006~2017 年间，在国务院政策的指导下，长春市先后出台一系列政策文件，如《关于加快发展养老服务业的若干意见》（吉政办发〔2006〕43 号）、《长春市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（长府发〔2009〕19 号）等，不同程度推动了公办和民办养老机构的发展。长春市机构养老服务产业主体多元化的特征更加明显，公办和民办养老机构均得到了长足发展，且民办养老机构逐渐成为养老机构的重要力量。本研究结果显示，在 283 个养老机构中，公办养老机构 92 个，民办养老机构 191 个，分别占养老机构总数的 32.5%和 67.5%。无论是在国外还是我国其他地区民办养老机构已成为养老主要力量。如英国的公办养老机构由 20 世纪 80 年代英国 80%以上缩减为 2011 年的 8%[31，174]，美国、加拿大的养老机构中私营组织均占到 50%以上[175，176]。我国如南京市、天津市民办养老机构分别占现有机构总数的 56%、87%[21]。民办养老机构的蓬勃发展，一方面是社会力量对居民多样化、个性化机构养老服务需求的迅速回应，另一方面也可能与政府政策措施中床位建设补贴、土地使用和税费减免等的一系列优惠措施对社会投资进入机构养老服务领域的促进作用有关。实践中，公办养老机构主要发挥托底保障、示范的作用，民办养老机构主要满足居民多样化的机构养老服务需求，公办和民办养老机构互为补充，保障和满足居民的机构养老服务需求。

第 7 章 养老机构资源配置优化的对策与建议

  研究发现，随着养老事业的发展，长春市养老机构资源投入不断增加，养老机构床位资源数量缺口得到了有效填补，但资源配置水平与发展要求和目标之间仍存在较大差距，养老机构资源在城乡、要素等方面的配置不平衡问题依然显著，养老机构物力资源和人力资源配置的低效性普遍存在，这些正成为阻碍长春市养老机构提质扩容增效的核心问题。养老机构作为机构养老服务的供给主体，通过资源配置满足和开发老年人的机构养老服务需求，实现经济和社会效益。一区域内养老机构的资源配置尤其是高水平资源配置决定着一区域养老服务质量。面对养老机构资源配置的主要问题，结合影响养老机构高水平资源配置的关键因素，本研究从政府和养老机构等多重视角出发，从长春市养老资源配置优化的 SWOT分析入手，探寻长春市养老机构资源配置进一步优化的对策与建议。

第 8 章 结论与创新点

8.1 结论

  本研究描述了长春市养老机构资源配置状况，评价了养老机构资源配置效率，探索了养老机构资源配置优化的影响因素，提出了养老机构资源配置优化的对策建议，得出以下主要结论：

（1）长春市养老机构物力资源、人力资源、财力资源资源配置已达到一定规模，但是尚有一定数量的养老机构物力资源、人力资源配置规模提升空间较大；从资源要素方面来看，精神慰藉人力资源、医疗物力和人力资源配置规模距离配置标准仍有一定距离，且在不同特征的养老机构差异显著；从养老机构利用情况来看，养老机构床位资源总体入住率为 60.7%，但是失能半失能老人入住率为29.8%，仍需要提升。

（2）基于本研究的长春市养老机构资源配置投入产出评价指标体系得出，长春市养老机构资源配置综合效率值较低，其中纯技术效率值较高，规模效率值较低；成立时间、运营成本、失能人员医疗照护保险授权等因素是影响养老机构资源配置效率的主要因素。

（3）长春市养老机构资源配置优化的关键影响因素有管理因素、制度因素、市场因素、政策因素。

（4）建议政府和养老机构应相互支撑、共同作用，强化全面发展的资源配置理念，引导消费升级和市场竞争，发挥资源配置主体的能动性，强化关键资源要素供给，促进长春市养老机构资源配置进一步优化。