基于PPP方式的大型市政工程项目社会资本方选择探讨

 大型市政工程不同于一般市政工程，它融资资金巨大、投资回收期更长、建设过程需要新技术突破等特点，又牵系着城市生活中相当大范围内居民生活和整个城市的经济与社会发展。本文以政府为写作视角，运用 PPP 融资方式来解决政府日益沉重的财政负担，而选择合适的社会资本参与方是促成项目成功的关键。大型市政工程PPP项目具有社会资本方作为除政府外主要参与方承担的风险较大，这对社会资本方提出了新的要求
第 1 章 绪论

1.1 研究的背景及意义

1.1.1 研究的背景

  随着城镇化进程的不断加快，对市政工程提出了新的要求。一方面国家不断提高出资比例，另一方面要求市政工程的运行效率不断提高。大型市政工程的投资额多在几千万元甚至上亿，多属于基础设施建设且关乎民生与社会发展，具有投资周期较长，资金结构复杂等特点。目前，中国经济已进入新常态，财政负担较重，为有足够韧性面对不确定性以向更好方向发展应改变投资结构，盘活市场活力，让更多的民间资本参与进来。所以，公私合作伙伴关系作为一种融资模式很好的解决了上述问题。PPP（Public-Private Partnerships）融资模式起源于英国，后在欧美等发达国家运用成熟，并大量运用在城市污水管网、轨道交通等市政工程。PPP 融资模式不仅在很大程度上缓解财政入不敷出的压力，也能够引入竞争机制带动市政工程相关领域的市场活力。在竞争的过程中提高产品的质量、效率以及管理水平，使得融资过程中风险朝向承受能力更强一方分担，政府建成市政工程项目惠及民生，社会资本方获得经济利益以及业界口碑，达到最终“共赢”甚至“多赢”的局面。我国也在市政工程领域积极推广 PPP 融资模式，早在上个世纪八十年代，就已经被运用于水厂、高速公路等且已经有一些成功的案例。截至目前，较为成功的市政工程 PPP 案例有北京地铁四号线项目、北京市兴延高速公路项目、青岛胶州湾大桥工程等。同时，政府也出台了相关政策文件积极地推进 PPP 融资模式在市政工程领域中的应用。《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10 号）要求规范化推进 PPP 项目实施，充分发挥 PPP 模式的积极作用并防范化解实施过程中的重大风险。《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发[2017]79 号）第四条中鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，参与规模较大的 PPP 项目。《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》（发改投资[2016]2068 号）中明确提出要深化中小试点城市的重大市政工程领域 PPP 创新工作。文件的出台推动了 PPP 在我国市政工程领域的发展，也吸引了更多社会资本方参与，盘活市场活力，带动了社会经济的发展。

1.2 国内外研究现状及评述

1.2.1 市政工程 PPP 项目研究及评述

  PPP 融资模式 1982 年由英国政府提出[1]，其英文名称为 Public-PrivatePartnerships，直译为“公私合作伙伴关系”。各国对于 PPP 的观念并没有统一，广义上认为政府部门与私人部门之间的合作关系都可以被认定为 PPP，可被总结为政府方与社会资本方通过合同缔约，明确各自拥有的权力和承担的义务，保证合作项目的顺利进行。本文主要研究对象为大型市政工程项目，国内外市政工程项目运用 PPP 模式多集中于风险管理、风险识别与评价等研究。以往学者仅对市政工程中的某一类别或者单一项目进行建模研究，或是市政工程在 PPP 融资中某一种模式下的研究。

（1）市政工程单项目\类别 PPP 模式研究

  柯永建，王守清等（2008）分析了 20 世纪最伟大的市政工程之一的英法海峡隧道，总结该项目破产的主要原因是公司承担了过多无法控制的风险，风险应该由对该风险最有控制力的一方承担[2]。Yelin Xu，Chengshuang Sun 等（2011）认为特许价格是公路 PPP 项目谈判期间重要的变量之一。利用系统动力学（SD）建立基于特许权定价参数的特许权定价模型，并基于案例提出定价调整模型。此方法可为东道国政府和私人投资者创造双赢的局面[3]。张玮（2012）认为轨道交通项目需要建立一套科学的 PPP 项目风险评价体系，以提高项目成功的可能性。遵循成本—-收益原则以网络层次分析法（ANP）为基础构建项目风险评价模型，通过 SUPERDECISION 软件对算例进行算例研究，得到风险因素的相对权重和排序[4]
第 2 章 相关基础理论解析

2.1 大型市政工程项目

2.1.1 大型市政工程项目的概念

  要理解大型市政工程项目的准确概念，就要了解大型工程和市政工程两个概念并结合现有分类标准进行准确认识。大型工程涉及的资金投入高、建造规模大、参加单位多、建成后影响大[31]。它是一个复杂的系统，不仅结构复杂，也是多个相互制约和影响的子系统（子项目）有机结合的产物[32]。大型工程的影响大是由于它的建成通常与民生密不可分，甚至与经济、环境、政治等都存在很大程度的影响。与重大影响随之带来的就是较高的风险，这给与项目相关的部门、决策者都带来了较大的压力。我国对市政工程的地域范围界定在市区、镇（乡），市政工程通常基于政府的责任与义务，并对居民提供无偿或有偿的公共产品和服务的建筑物、设备等。与城市生活配套的常见基础设施都属于市政工程的范畴。主要包括：市政道路（例如：公路、城市道路）、市政管线（例如：供排水管道、电力线路、电讯线路、燃气管道、热力管道）、城市绿化等内容[33]。此外，我国的住房和城乡建设部也出台了详细分类标准《建设工程分类标准》GB/T50841-2013[34]，市政工程被融入到了建筑工程、土木工程中。结合上述所述，本文将大型市政工程的概念定义为：解决全市区、镇（乡）的、系统性的、战略性的问题而建设的，具有一定投资规模，对市内交通、经济、有一定施工技术难度，又对社会等影响程度较大的市政工程项目。常见的包括：城市快速路、主干路、大型桥梁、轨道交通线路、大型交通枢纽大型管网等[35]。按照成交合同额的最终定价来界定，通常单项合同额在 3000 万元以上，城市轨道交通项目在 5000 万元以上的可被定义为大型市政工程项目。此外，大型市政工程下各类工程，如：道路、燃气、管道等可参照中华人民共和国国家标准《GB50359-2010 建设工程分类标准》中有更详细的分类与界定[36]。

2.2 PPP 模式

2.2.1 PPP 模式的概念

  1982 年，英国首次提出了 PPP 模式（Public-Private Partnership），即“公私伙伴合作关系”。是为了共同合作提供公共产品或服务，以签署明确双方权利与义务的合同为纽带，确保能获得比预期单方行动更为有力的结果。最早实践于欧洲的公路、铁路、地铁等项目[37]。各个国家和国际组织的惯例和传统文化背景的差异，导致了 PPP 模式的定义并没有形成统一的定义。加拿大 PPP 国家委员会将 PPP 定义为：一种公共部门与私人部门的合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、分担风险和利益共享，来满足事先界定的公共需求。美国 National Council for PPP（国家公私伙伴关系委员会）将 PPP 定义为：在公共部门和私有营利部门（机构或个人）达成的一系列协议基础上，充分发挥各自优势，项目风险分担，收益共享，为公众提供更好地服务和公共产品。中国发展改革委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中将 PPP 定义为：政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

第 3 章 大型市政工程 PPP 社会资本方选择指标体系构建

3.1 大型市政工程 PPP 社会资本方选择指标

3.2 大型市政工程 PPP 社会资本方选择指标确定

3.3 大型市政工程 PPP 社会资本方选择指标体系构建

第 4 章 基于熵权-DEMATEL-VIKOR 大型市政工程 PPP 社会资本方选择模型

4.1 大型市政工程 PPP 社会资本方选择指标综合赋权

4.2 大型市政工程 PPP 社会资本方选择 VIKOR 排序模型

第 5 章 Q 市某大型市政 PPP 工程社会资本方选择案例

5.1 项目概况.

5.2 Q 市某大型市政 PPP 工程社会资本方选择指标赋权

5.3 Q 市某大型市政 PPP 工程社会资本方选择

第 5 章 Q 市某大型市政 PPP 工程社会资本方选择案例

5.1 项目概况

  Q 市大型市政工程 PPP 项目投资 33 亿，资金来源均来自国信集团自有资金和社会资本方，政府财政未出一分钱。国信集团为该项目发行企业债 5 亿元，同时争取国家开发银行定向贷款和技术援助贷款分别 6 亿元和 2 亿元，多渠道融资 20亿元解决了项目资金问题。该项目全长 7800 米，双向 6 车道，分为陆地和海底两部分，海底部分长 3950 米。2011 年 6 月 30 日正式开通运营。该项目设计基准期为 100 年。于 2006 年 12 月 27 日正式开工建设，2010 年年底实现全线贯通，2011年 6 月 30 日正式开通运营，设计服役寿命 100 年左右。

5.2 Q 市某大型市政 PPP 工程社会资本方选择指标赋权

5.2.1 赋权过程

  给 m 名评审人员发放 2 份调查问卷，第一份调查问卷是对 n 个指标分别对大型市政工程 PPP 社会资本方选择指标的重要程度，按照 1~5 进行打分。第二份调查问卷是 m 名评审人员分别对各指标之间影响程度，按照 0，2，3，4 进行打分，分别代表“无关系，有些关系，中等关系，很大关系，极高关系”。步骤 1：本调查问卷针对 10 名评审专家发放，经汇总整理后得到平均判断矩阵 X  (xij)1019 表 5.1 与直接影响平均关系矩阵C  (cij)1919 表 5.2 如下。