生态损害赔偿磋商协议的法律性质探讨

一、 问题的提出

  ２０１５ 年 １２ 月«生态环境损害赔偿制度改革试点方案»(以下简称«试点方案»)的出台意味着生态损害赔偿磋商制度开始全面架构规定了生态损害赔偿义务人应履行磋商协议中确定的生态环境损害责任② ２０１７ 年 １２ 月«生态环境损害赔偿制度改革方案» ( 以下简称« 改革方案») 的出台系在前期试点工作的基础上对生态损害赔偿解决途径等问题的进一步探索 « 改革方案» 规定了生态损害赔偿磋商协议可以比照«中华人民共和国民事诉讼法»(以下简称« 民事诉讼法») 的规定申请司法确认对该类协议适用司法确认程序具有相应的规范性效力 ２０１９ 年 ６ 月 ５ 日最高人民法院发布了«最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定( 试行)» ( 以下简称«若干规定»)以司法解释的形式确立了生态损害赔偿磋商协议的司法确认程序①生态损害赔偿磋商协议司法确认机制的形成和不断丰富显示了司法实务界在构建生态损害赔偿磋商制度上的勇于尝试与不懈努力对促进生态损害赔偿磋商协议的执行起到了积极的规范和引导作用 但«若干规定»尚未廓清生态损害赔偿磋商程序的法定行为基础磋商行为的性质与磋商协议的属性也是众说纷纭磋商协议之司法确认制度尚不具备制度自洽性 通过对«若干规定»的理性解读和对司法实践中应对方式的有机结合厘清制度异化现象后的本质促使生态损害赔偿磋商制度角色的理性归位是当前学界应予关注的问题 本文将在剖析生态损害赔偿磋商协议的法律性质之基础上对生态损害赔偿磋商协议的司法确认程序进行理性评估和反思 并在此基础上结合«中华人民共和国行政程序法» 中相关规定对如何构建生态损害赔偿协议的应然违约救济体系提出建议

二、 生态损害赔偿磋商协议的法律性质

１. 生态损害赔偿磋商协议的法律性质争议

  “生态损害赔偿磋商协议”是在“生态环境损害赔偿诉讼” 的制度框架下应运而生的概念 根据已出台的相关文件生态损害赔偿磋商协议系指在赔偿权利人发现生态环境损害后以恢复生态为目的与赔偿义务人就生态环境修复方式等问题进行磋商而达成的协议② 作为经前置磋商程序后达成的具有法律权利义务关系的协议其在各项政策性文件中得到大力倡导推进并且出现了违约救济途径司法化的趋势 生态损害赔偿磋商强调行政机关与赔偿义务人通过合作的、以利益为基础的协商模式来解决纠纷它的基本功能是促进赔偿权利人与赔偿义务人之间就生态环境修复的责任承担问题达成一致其关键性机制在于当事人的高度参与性与非对抗性以及以修复生态环境为导向的建设性商谈 由于磋商协议的签订系形成于政府主导之下从行政法学的视角来看可以视为是政府为维护环境公益的公法目的而缔结的涉及行政权利义务关系的协议或者是一种新兴的实现各方利益最大化的环境行政活动方式[１]根据相关法律法规的规定以及司法实践中的情形政府一方不仅要承担评估、管理等相应的行政职能而且还需要承担生态环境的持续性修复责任因此公法属性将无可避免地显现于生态损害赔偿磋商协议之中 生态损害赔偿磋商协议的公法属性主要体现在以下几个方面:第一赔偿权利人居于监管地位 政府对于生态环境进行普遍的管制其理论基础是“ 公共信托理论” 与“社会公共利益理论” 当环境污染和破坏超出了环境的自我调节能力又不受市场机制调节时政府介入环境保护就成为必要[２] 在生态损害赔偿磋商协议中并未对政府的法律地位进行明确约定但对生态环境进行保护与监管是政府的法定责任① 在磋商协议的缔结、签订以及责任评估、确定环境修复方式等过程中必然需要拥有特殊公共职能的政府主体居于主导地位发挥引导性作用 第二赔偿权利人负有国家环境保护义务 在私人通过柔性工具履行“去国家化” 的环境保护任务时国家仍应担负辅助性的职责因为国家不能从环境保护领域中完全撤离[３] 与一般民事合同不同的是生态损害赔偿磋商协议的另一重要特征在于政府负有环境保护的长期责任要求其必须对未来的环境利益加以制度化的考量从整体上采取环境保护的措施 即便发生生态损害赔偿磋商协议变更或履行不能等原因赔偿权利人应承担的修复责任也不会得到免除 现行«宪法»第九条第二款“国家保障自然资源的合理利用”、第二十六条“ 国家保护和改善生活环境和生态环境防治污染和其他公害”从规范层面看应解释为对立法、行政、司法在内的国家权力构成直接约束为其保护自然资源、生活环境、生态环境设立应然义务
三、 生态损害赔偿磋商协议的争议解决途径