基于新《证券法》视角的我国证券市场监管制度的完善分析

世界上任何行业的监管制度都不可能“一劳永逸”，无论是在证券市场高度发展成熟的欧美资本主义国家，还是像中国一样在资本市场刚刚成长起来的发展中国家，都会由于国内外经济发展的主客观条件，导致证券市场存在这样或那样的问题。社会急切盼望能够早日建立一个高效合理的证券监管市场监管体制。
引 言

  长期以来，证券监管及其相关问题1一直是经济学、管理学与经济法学等交叉学科的研究对象和关注重点。由于国内经济法与行政法关系尚未在学界达成共识和关系存在争议，因此对于该领域有研究的行政法学者并不占多数。但是，这并不能否定证券监管的行政特性。事实上根据 2004 年出台的国务院 3 号文件——《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》2，我们可以很明显的看到，证券监管是一个行政性极强的学术领域，很多问题都属于行政法学的研究对象3，对此如王克稳先生等行政法学者甚至提出了证券法属于特殊的行政部门法——经济行政法的下位法等观点。基于此，笔者力求通过学习市场失灵理论和法律不完备性理论等相关学科的知识点，从行政法视角考察和研究我国证券监管制度4问题，并引入美国证券市场监管制度的新转向——《萨班斯法案》及其带来的有益启示，对我国证券市场监管提出一些改革与完善的措施和建议。

一、我国证券市场监管制度的历史沿革和现状分析

（一）我国证券市场监管体制的历史沿革

  纵观世界各国证券市场发展历程，政府监管12都在其中扮演了极其重要的角色。以1981 年我国恢复国债发行为开始标志，中国证券市场迄今已走过了近 34 个年头。就证券监管体制而言，伴随着不断探索前进的时代历程和社会主义市场经济体制的改革完善，我国证券市场监管模式先后经历了无监管、分散监管、多部门监管到集中型监管等时期。131.萌芽阶段（20 世纪 80 年代中期至 90 年代初期）1978 年十一届三中全会召开后，中国改革开放的大幕缓缓拉开，而三年后我国证券市场也顺应时代潮流迎来了它的诞生。从 1981 年起，在我国叫停多年的国债发行重新恢复，而国债交易市场也于 20 世纪 80 年代中后期在国内一些大中城市先后自发形成。以国债的发型为标志，我国的证券业开始了先逐渐内部集资再逐渐转化为股票市场的发育过程。1986 年，中国人民银行根据国务院发布的《中国人民共和国银行管理暂行条例》，开始确立其作为证券主管机关的地位，并先后颁发了等一系列监管办法以适应证券市场发展的需要。这一时期，在深沪两地的人民银行分支机构的积极推动和影响下，深圳和上海的证券市场发育极快，为其他各地的发展提供了标杆。然而此时由于改革开放伊始，我国证券市场尚处于“牙牙学语”的起步阶段，同时姓“资”还是姓“社”的政治讨论风依然弥漫于新中国的上空，无论是国家还是地方都对证券市场这一新兴事物持观望态度和保留意见，相关中央职能部门和地方政府的监管权力也受到限制，所以直到上世纪九十年代初，我国的证券监管还处于多头、分散的管理方式。与此同时，在中国人民银行等有关部门决策下，地方政府也享有部分规章制定权。由此对我国证券市场产生的不利后果就是，多头管理和部门间相互的盲目争权的怪象在当时频发。例如，投资者由于政府相关部门先后发布的对证券市场口径不一的政策或言论，导致其不能对证券市场作出合理预期，严重打击了投资信心和参与热情，而出现上述问题后又因为市场监管主体缺位原因，职能部门推诱责任，对投资者利益诉求采取“踢皮球”处理方式，从而给证券市场管理造成消极影响。因此，在这一阶段，并不存在真正的监管体制或者明确的监管机构

（二）我国证券市场监管机制现状分析

1.证券市场监管理念存在缺陷

（1）“政策市”主导，忽视树立“保护投资者利益”的监管理念

  尽管我国社会主义现代化建设步伐稳健，持续增速，但不可否认的是，证券市场监管在现有市场经济发育尚未完全成熟的条件下也才仅仅走过了短短 30 余年的道路。一个无法回避的现实就是，政策市表现十分典型，“一放就乱，一管就死”的现象未见少数。根据国际证监会组织通过的《国际证监会组织证券监管目标和原则》，保护投资者利益，保证市场公平、有效和透明，减少系统风险，是国际社会公认的三大监管目标和基本原则。追求国际化和市场化的监管理念本无可厚非，但我国证券监管抱有急切发展壮大的意愿，却往往忽视我国的特殊国情。事实上，我国受计划管理体制影响，在设立监管机构初就一味强调管理，而没有真正理解和贯彻依法监管和保护投资者利益的基本理念。监管机构在实践过程中，仅仅把保护投资者利益往往被理解为保证投资者不受损失，并未把握好政府与市场的关系，使之处理得当。要真正实现和保护好投资者利益，应该从以下几个方面入手：首先对于上市公司，应要求其完全披露影响投资者选择的重要信息；其次对于投资服务者，应将其须获得执照或得到授权公开提出；再次对于市场参与者，应为其设立最低标准以更好监督市场中介机构；最后对于遭受不当行为损害的情形发生时，应赋予投资者与中立机构（如法院或其他解决争议机构）取得联系或要求补救和赔偿的权利。18由于我国退市标准和退市条件长期未明确，导致一旦公司上市就被称作“不落的太阳”。当类似“琼民源”事件9发生时，表明上看监管机构运用重组手段来防止投资者利益因公司退市影响而受到损害，甚至不惜将退市公司改头换面，貌似投资者反而借此在新公司中受益不少。20实际上，此举恰如寅吃卯粮，使得广大投资者风险意识变得淡薄，投资者也不知所措，长此以往下去带给中国证券市场的只能是消极影响，最终破坏正常的市场经济发展规律。