新时代背景下地方经济立法成本效益评估制度分析

美国的行政立法程序中极其广泛的运用了成本收益分析这种跨学科的研究和评估方式，作为一个立法上的新生事物虽然受到了较多的争议和质疑，但是其产生的积极作用不可否认，那就是不但提高了有限的立法资源的配置，同时也在程序和技术、标准上排除了很多不正当不合理的规制，一些具有正当性但是又长期被忽略的正当规制也被激励了起来，从科学和技术上提高了现代行政行政所具有的合法属性
导 论

一、选题背景

  法治兴则国兴，立法“对权利、权力、义务、责任、法律信息、法律程序等立法中的几个重要的要素进行整合、调整和安排，给人们带来一种较为实际的收益”①。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央领导集体,不断推进以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的完善，关于立法曾作出一系列重要指示与部署，在此新时代中国特色社会主义法治强国背景下，地方立法作为国家法治建设重要的一环，其作用也更加凸显。尤其值得一提的是，2019 年不仅是改革开放的第 70 年，同时也是省级人大行使地方立法权的第 40 年。40 年前，也就是 1979 年 7 月，我国召开了历史上著名的第五届全国人民代表大会第二次会议，会议上通过审议和表决通过了《地方组织法》，在这部具有里程碑意义的法律中授予了省级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力，这也意味着中央立法权开始与地方立法权分离，中央垄断立法的局面被打破，地方立法正式进入立法轨道，成为法制建设衔接的一环。2015 年 3 月，第十二届全国人民代表大会第三次会议作出了修改《立法法》的决议，赋予所有设区的市地方立法权，进一步扩大了地方立法权限，冀以更多立法主体因时因地立改废释法律，以权衡便宜当地发展。从 1979 年 7 月之后，各省级人民代表大会和常务委员会在中共中央和各个省级党委的领导下，制定了一部又一部重要的地方性法规，为中国法治建设征程添加了一笔又一笔耀眼光辉。2019 年 7 月值此地方人大立法权建立 40 周年之际，习近平总书记作出重要指示，“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。因此，助力地方高质高量立法，促进经济社会全面发展，便在此时此刻因应了全面依法治国，实现中华民族伟大复兴的时代之需，政治之要，经济之声，民生之魂。地方经济立法作为地方立法的一部分，其重要性更是不言而喻。地方经济立法本应是针对当地发展实际对上位法的补充和细化，是地方经济政策法治化的产物，与当地政治、经济、文化、社会、生态相应相和，既反映地方的经济政策，也反映地方的利益需求，同时兼顾科学发展要求和市场需求，个别情况下亦可借鉴不同区域其他地方立法，异中有同，同中存异；立法条文更应是语言简洁有力，逻辑结构严密，权责界限皆俱。

二、选题意义

  国务院《全面推进依法行政实施纲要》所提出的成本效益分析制度，这是我国首次在国家层面的文件中提出对政府经济立法的成本效益分析，之后《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》第 19 条规定：“起草法规和省政府规章，应当进行立法成本效益分析。”为了对此规定进行全面的贯彻落实，海南省政府制定并发布了《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》，其中指出：为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》要求，今后，各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将项目的立法成本分析报告或者规章的实施情况的评估报告一并报送。省政府在确定当年立法计划时，将对已经进行立法成本效益分析或者规章实施情况评估的项目予以优先考虑。”海南省出台的《实施意见》政府立法探索过程当中所迈出的第一步，但是却是中国政府立法的一大步，成为了中国政府立法的排头兵，紧接着其他地方政府在行政立法当中纷纷跟进和消防。政府立法的成本效益分析工作，可以说是中国整个立法史上都是一个大的跨越。但是地方经济立法的成本效益分析制度是一项新的工作，其内容涉及到制度背景、社会环境和立法技术等多层面、多因素的影响，尚处于研究和探索阶段，其理论研究并不深入，而且即使是已经开展成本效益分析的地区，其进行成本效益分析的过程和结果还有很大差距。而在当前立法实践中，地方立法过程中采用成本效益分析的还是少数，但越来越多的地方立法机关意识到成本效益分析在立法中的重要性，做了一些尝试。继海南推行成本效益分析制度以来，山东、湖南、广州和安徽等地方人大和政府法制机构先后对本行政区域内的部分经济立法项目进行了成本效益评估，为我国建立立法的成本效益评估机制作出了有益的尝试。特别是 2019 年苏州市人民政府制定颁布了《苏州市人民政府立法前评估办法》，是我国最新的对地方经济立法成本效益评估作出探索的最新文件。因此，对政府立法的成本效益分析理论进行深入细致的研究，探索其完整的理论体系和标准，进而指导地方经济立法实务工作，具有很强的实践价值。

第一章 地方经济立法成本效益评估的基础理论

第一节 地方经济立法辨析

  关于地方经济立法的概念和界定在我国的学术著述中论及并不多，尤其近十年对地方经济立法提法更是没有给予太多的关注。究其原因，一方面是对地方立法的研究覆盖了地方经济立法，另一方面是将地方经济立法独立出来做研究的课题的必要性不大，本文选取地方经济立法研究的角度，来论述成本效益评估制度的引进和应用，是因为成本效益评估制度本就是一种效益和效率优先的标准或者价值判断，将地方立法中的社会立法排除在外，实在是因为政府提供公共服务的社会立法是不能以成本和效益的衡量来判断的，对于一些公共服务职能，即使付出再大的成本也是不能放弃的。有鉴于此，本文的论证选取的是地方经济立法而不是地方立法，是为了论证更聚焦，适用更合理，操作性更强，更具有时代性。地方经济立法就属性和权属而言属于地方立法的一块，在我国单一制体系之下地方立法权的合法性源于国家(中央)层面以宪法性法律进行授权，1979 年 7月通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），运用宪法性法律授予了地方立法的合法地位。立法作为宪法性法律规定的一种行为，故而除了《地方组织法》以外，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）都规定了地方的立法权。宪法和宪法性法律运用授权的形式为地方立法注入了强大的生命力。究其根本而言，地方经济立法作为地方立法的一种，自然也属于国家建立的具体的宪法制度的一部分当中。而对于“地方经济立法”的概念应分两层去理解:一方面，它从属于国家立法制度，是在经济社会的不断发展中由现行宪法进行过着重强调的部分，其存在和运行有着非常深刻的正当性。①另一方面，“地方经济立法”是宪法性法律所规定的地方特定的权力机关、国家机关依法实施所拥有的的国家权能的行为，以及实施该权能行为和实施该权能行为后所产生的特定结果—成文经济法律规范和最终该经济法律规范外化形式，即最后制定出的规范性法律文件。

第二节 成本效益评估的基本理论

  现今为美国政府广为应用的成本效益评估是一种行政立法、政府规制的评估方法: 当社会中遇到某些方面的问题，需要政府通过法规进行调控和监管的时候，在衡量这种规制的方法是否应当被采用的时候要遵循的一定的原则，这个原则就是通过对拟采取的监管措施所花费的成本，通过一定的方法计算出来的监管施拟实现的总收益，将成本和收益都进行货币化，再通过货币化的比较量化净收益。如果净收益越大，说明制定法规或者监管措施的必要性越大，问世的理由越充分，如果净收益等于零甚至是负数，那么则不需要政府出面来监管，或者选择市场的方式可能更有利于解决问题。这种对法规成本和收益进行比较，衡量其可量化的和不可量化的收益的综合衡量方法，就是成本效益评估。“成本效益评估是政府进行涉及公共利益的决策时所运用的一种技术性手段，是某一政策、法规的实施所引起的个人福利多或者少的变化的量化衡量，也可以说是一种货币化衡量的手段，是某一法规、政府在这个法规运行的全生命周期中所形成的利与弊的评估。”①由此，上述观点认为成本效益评估的对象不仅仅是立法的评估，而是所有涉及到公共利益的决策，都可以使用这种工具作为手段和方法，其评估的标准是指应用卡尔多－ 希克斯效用( Kaldor-Hicksefficiency) 意义上的财富最大化及效率。我国的学者认为，“成本效益评估是一种在决策当中所运用的技术或者是方法，对每一项备选方案所投入的成本和获取的收益都进行利弊权衡和量化评估②也有学者认为，“成本效益评估而这个评估者要站在整个社会的最高福利上，运用经济学的方法为决策者在立法和重大行政决策当中提供这种具有量化可行性的决策依据，其特点是将法规议案或者政策建议可能对经济、社会、环境等产生的影响进行成本效益量化或者以货币化的形式来使几个备选方案能够有更明显的对比下，决策依据以及最后所选择的方案多书是收益大于成本或者能够证明成本具有正当性。”③ “立法成本效益评估的基本含义就是对立法方案的成本与收益进行比较，简单来讲直接用所获得的净收益多少来决定了立法方案的选择、可行性以及是否对其进行修改或废止。”④ 我国的学者认为成本效益评估主要通过法经济学的方法评估法律对经济、社会和环境等方面的影响，用比较立法成本和收益的方法，确定是否应当立法或者是否采取某种制度⑤。从以上概念中可以判断出，成本效益评估是一种综合的立法评估工具，在实施规制影响分析制度的国家，当市场失灵、政府部门认识到政府有必要干预时，政府会通过分析审查现存的法规所起作用的局限性，寻找一种新的更加科学的可替代性法规或者措施，定量或定性的分析一种或者多种解决措施的成本和收益，并甄别其是否应当被加以利用的过程。这种措施或者规制最终能否被采取取决于二个方面的评价，一方面是立法产生的收益大于成本，另一方面是能够证成其成本付出的合理性。

第二章 地方经济立法成本效益评估的主体、对象和标准

第一节 地方经济立法成本效益评估的主体

第二节 地方经济立法成本效益评估的对象

第三节 地方经济立法成本效益评估的标准 

第三章 地方经济立法成本效益分析的内容和方法

第一节 地方经济立法成本效益分析的内容

第二节 立法成本和收益的量化方法 

第三节 成本和收益计算中的几个关键问题 

第四节 立法效益的计算方法 

第四章 地方经济立法成本效益评估的程序 

第一节 成本效益评估程序概述 

第二节 成本效益评估程序的启动 

第三节 成本效益评估程序的运行

第四节 成本效益评估程序的回应 

第五章 我国地方经济立法成本效益评估制度的完善

第一节 我国地方经济立法成本效益评估适用的困境 

第二节 《立法法》的规定和顶层设计 

第三节 我国成本效益评估制度的总体构想 

第四节 地方经济立法成本效益评估的重要措施

第五章 我国地方经济立法成本效益评估制度的完善

  如同各国在引入成本效益评估制度时，都根据本国的经济发展特点和国情的不同，做了适合本国的改良和调整一样，成本效益评估引入我国，也应当根据我国目前的经济发展现状以及我国的立法体制进行调整，只有调整和优化后的成本效益评估制度才能与我国的实际国情相符。将成本效益评估的理念引入行政立法，在我国已经有较长的历史，其间虽然在地方立法评估实践中屡有尝试，但终究未得成本效益评估之实质和真法，使得成本效益评估在推进我国地方经济立法的进程中起到的作用还不能显现。我国受传统法的价值追求和地方立法体制机制的影响，地方经济立法存在严重的“不经济性”，盲目地追求立法的数量，地方经济立法没有本地区立法特色，立法不能解决本地区经济发展中的实际问题，立法在一定程度上成为立法参与主体之间利益博弈妥协的产物，对应该承担的义务和可能承担的责任有选择地去除，对行政相对人的义务和负担在很大程度上无视性地增加，导致立法不注重成本的考量，出台后成为各省千篇一律的规定，或者因为无法实施而束之高阁。造成地方立法存在明显问题的原因是多方面的，而这些方面也恰好是成本效益评估在我国地方经济立法中运用的困境所在

结 语

  首先，美国的行政立法程序中极其广泛的运用了成本收益分析这种跨学科的研究和评估方式，作为一个立法上的新生事物虽然受到了较多的争议和质疑，但是其产生的积极作用不可否认，那就是不但提高了有限的立法资源的配置，同时也在程序和技术、标准上排除了很多不正当不合理的规制，一些具有正当性但是又长期被忽略的正当规制也被激励了起来，从科学和技术上提高了现代行政行政所具有的合法属性。政府实施的行为要以保障公共利益作为第一原则，但是坚持这条原则并不代表着为了公共利益可以忽视其他一些不得不去考虑的要素。譬如说政府所采取的一些规制和立法能够一定程度上实现公共利益，但是其所耗费的必要成本，以及其他一些要素如环境、经济、社会成本、对公民的权利损害等一系列成本过大或者是明显超过这种规制本身的获益，政府就应当根据着中国评估结果更加谨慎的作出判断和考量。其次，从我国的立法现状中的做法来看，主要是在进行立法后对法的实施效果进行评估，并不是不重视立法前的评估和分析，而是立法前的评估确实在实践中存在不小的难度，导致我国立项不科学，立法质量不高的问题长期无法破解。再次，我国引入立法的成本效益评估，必须完成最艰难的一步，就是对成本和收益的分类和量化，为了做到量化成本和收益，必要的信息收集制度和公众参与制度应当形成体系并且达到完善。成本效益评估制度，既体现立法对于公平正义价值的追求，也将社会财富最大化作为主要目标；既考虑到立法对经济发展的影响，同时也兼顾对生态环境、公共健康、生活习俗等领域的影响；既致力于立法对政府职能的控制，同时也注重立法对老百姓生活的影响。在我国已经开展的立法前评估和立法后评估中加以运用，将对提高立法质量，促进科学立法、民主立法具有重要意义。