天津市部分涉农区行政管理体制改革研究

 深化县级农业行政管理体制改革，是县域内实施乡村振兴战略的重要体制机制保障。本文以天津市 J 区为个案，分析了 J 区农业行政体制改革概况，通过对天津市部分涉农区的问卷调查以及基于两地产改中的做法比较，进一步总结分析了深化县级农业行政管理体制改革需要解决的问题并提出了相应的对策建议。
第一章 绪论

1.1 研究背景、目的与意义

1.1.1 研究背景

  习近平总书记在十九大报告中强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。农业行政管理体制改革始终贯穿于我国农业农村改革发展四十年的全过程，不同时期对农业行政管理体制改革有着不同的要求。随着经济发展进入新常态，改革进入攻坚期和深水区，紧扣新时代主要矛盾的变化，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，决胜全面建成小康社会、农业供给侧结构性改革和实施乡村振兴战略等，都对农业行政管理体制提出了更高的要求，亟需深化改革。县级农业行政管理部门在贯彻落实中央政府、省市的各项举措方面承担着重要的角色，对农业农村的发展起到了决定性作用。十九大报告、中央一号文件、《国家乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》中均多次强调了县级改革的重要性，深化县级农业行政管理体制改革是新时代解决好“三农问题”的重要任务之一。
1.1.2 研究目的

  基于天津市部分涉农区的问卷调查分析，重点对 J 区的区镇两级相关部门领导和工作人员深度访谈，并结合在宁波市江北区等地考察农村集体产权制度改革以及乡村振兴的成果，力图深入剖析县级农业行政管理部门机构设置、职责或职能定位、运行机制、履职的方式与方法、履职的效果等方面的现状与问题，总结深化县级农业行政管理体制需要解决的主要难点问题，探讨推进乡村振兴战略有效实施的县级农业行政管理体制改革的着力点与对策，为建立适应乡村振兴战略要求的中国特色社会主义农业行政管理体制提供参考。

1.2 国内外相关研究综述

1.2.1 国外研究综述

  国外发达国家历经几百年市场经济的发展，政府与市场、行业组织、农民组织等之间形成了相对成熟稳定的分工协作关系，也就是农业行政管理体制基本定型，主要是在小调整，因此专门研究农业行政体制的成果相对较少，多是研究现代农业、政府管理等交叉领域。从 20 世纪 70 年代起，国外的农业发展环境发生变革，以国家主导的管理体制面临着成本约束和效率约束。从80 年代起，在农业和政府管理体制领域研究的主流问题主要是围绕如何实现市场机制与政府管理的有效结合，如何减少政府行政管理成本，如何提高政府行政管理效率等几个方面展开探讨的。INGRAHAM P andPETERS G（1988）认为当代行政改革主要有两条主线，一是优化政府职能，即重新调整政府、市场、社会三者之间的关系；二是政府内部的管理体制改革，包括“结构性变革”和“程序、关系性变革”，即机构改革和运行机制的改革。M.Haitham and EI-Hourani（2005）根据美国农业的发展历程划分为了新、旧两个阶段，研究总结了政府在农业发展中所起到的作用主要就是制定和实施相关政策，并指出了美国政府对农业领域过多的干预是无效的。而在农业社会化服务领域如农业产前、产中、产后一体化服务、农业科研、农技推广等，政府能够有效促进效率的提高，而市场能起到节约资源的作用。Lawrence Smith（2011）认为在农业发展中政府应该为相关企业提供政策支持和保障举措。可以说，国外关于农业行政管理体制的研究主要体现在政府功能的调整和与市场之间关系方面

第二章 相关概念界定与理论基础

2.1 相关概念

2.1.1 农业管理和农业行政管理

  农业管理和农业行政管理的对象是不断变化的。在很长一段时期内，农业管理和农业行政管理的职能相同，两者的概念是等同的。在古代，农业管理主要是农业生产管理，长达两千多年的封建社会农业管理的对象都是政府。新中国成立后到 1978 年的计划经济时期，农业生产经营都是按计划政府统一调配的，因此这一阶段农业行政管理的对象依旧是政府。1978 年后家庭联产承包责任制的实行，农业的生产经营自主权回到了农户家庭，随着社会的不断发展，农业管理的主体呈现出多元化，不仅只有政府，还应包括农业经营主体。狭义的农业行政管理指的是政府行政管理职能在农业领域的表现，是国家意志在农业领域的表达。其管理的目标更为单纯一些，即配置农业资源，提供农业公共产品和农业公共服务，处理农业公共事务（张喜东等 2018）。农业作为农村经济的基础性产业，两者的关系是密不可分的。广义的农业行政管理相较于狭义的农业行政管理其范围更广泛、更综合、更系统一些，即政府的行政管理职能在农业农村领域的表达，涉及农业和农村发展方面的公共事务。其事权主要包括农产品生产支持、农产品质量安全监管、农业资源与生态保护、农业科研与技术推广、农业防灾减灾、农产品市场服务与调控、农业农村改革以及其他事务。

2.1.2 农业行政管理体制

  农业行政管理体制是政府农业行政管理部门为管理涉及农业农村发展的公共事务而建立的一套组织和制度体系（马有祥 2008）。组织体系包括组织机构的设置和人员的配置，机构设置从纵向上看，包括中央农业农村行政主管部门，省、市农业农村行政主管部门，基层农业农村行政主管部门；横向上还包括政府的其他涉农部门；制度体系包括职能的划分、运行机制、农业政策和制度安排及行政规范等
2.2 理论基础

2.2.1 农业特性理论

  农业行政管理体制必须适应农业产业特性与农业发展的要求。一方面农业具有多功能性，主要表现在国家粮食安全保障、农产品的供给、生态环境价值功能、休闲观光功能、社会文化功能、社会稳定和调节功能、对经济增长贡献等等。另一方面农业具有弱质性、弱势性，农业自身的效益相较于二三产业较低，产业的风险较大，但是其社会效益高，这一特性就决定了政府要强化对农业的保护政策，政府的行政管理更多的是通过转移支付、项目资金的方式进行支持与保护，从而实现公共利益的目标。这与非农产业有本质性的区别。

2.2.2 新凯恩斯政府职能理论

  新凯恩斯政府职能观是新凯恩斯理论在政府职能方面的具体阐释，新凯恩斯主义认为，政府应该作为市场经济的调节者而不是控制者，适度干预是有必要的，除了经济职能之外，还应当加强社会责任。政府与市场之间的关系既不是政府高于市场，也不是市场可以统揽所有经济活动，两者是相互补充、相互平衡的。正确认识政府与市场经济的关系，就必须明确二者关系的核心不是政府要不要干预市场的问题，而是政府应该怎么样进行干预。因此，政府干预市场的关键就在于如何提升行政效率。对此新凯恩斯主义提出了“两个阶段”的理论，第一阶段是优化政府的职能，使其能够在其能够胜任的职能中更科学地发挥作用。第二阶段是振兴公共机构以提高政府的能力。新凯恩斯主义的政府职能理论就是优化和调整政府干预的能力，这成为西方发达国家构建政府效能的重要理论指导，对当前中国政府职能改革具有一定的借鉴意义

第三章 县级农业行政管理体制基本现状—以 J 区为例

3.1J 区农业农村基本情况

3.2J 区农业行政管理体制概况

3.3 县乡农业行政管理体制存在的主要问题

第四章 县级农业行政管理体制问卷调查分析

4.1 本文的数据来源

4.2 关于干部工作的基本情况分析

4.3 关于农业行政管理体制相关问题的分析

4.4 深化县级农业行政管理体制改革的诉求

第五章 基于农村产改案例的天津农业行政管理问题透视—与宁波市江北区的比较

5.1 宁波市江北区的农村集体产权制度改革

5.2 天津市的农村产权制度改革

5.3 两地做法比较分析及启示

第六章 深化县级农业行政管理体制改革要解决的主要问题

6.1 农业行政管理体制效率亟待提升

6.2 基层农业行政管理队伍建设滞后

6.3 上层政策供给同下层需求的矛盾突出

6.4 地方政府支农内在积极性不足

6.5 经济下行压力大，地方财政紧张

第七章 深化县级农业行政管理体制改革的对策建议

7.1 理顺内部与外部、上级与下级的职能关系

7.2 整合乡镇涉农机构，提升农业农村服务能力

7.3 优化基层农业行政管理人才梯队

7.4 财政开源与节流并举，整合县域内涉农资金

7.5 分类推进“三农”电子政务建设

第七章 深化县级农业行政管理体制改革的对策建议

7.1 理顺内部与外部、上级与下级的职能关系

  一是县级政府内部涉农部门职能横向整合。实施乡村振兴战略，涉及农业和农村改革的方方面面，不可能只靠一个农业行政主管部门“单打独斗”所能完成，需要横向上所有的涉农部门鼎力配合、相互协调、共同合作才能实现。因此，县域内要进一步探索和深化农业农村“大部制”改革。一方面要优化县级政府涉农部门设置、职能配置、工作流程，理顺不同涉农部门之间的分工和职责，理清部门间权、责、利三者的关系，着手减少涉农行政层级，提高涉农行政效率，降低涉农行政成本。另一方面要建立涉农部门间的工作协调机制，发挥好农业农村领导小组的综合协调作用，定期就“三农”工作的有关情况、重大问题、阶段性工作重点和重大政策措施等进行沟通和交流，进一步提高政府涉农决策的科学性、预见性和有效性（邱天朝 2009）。二是进一步优化县级农业行政管理部门内部职能。按照适应市场经济的要求，明确职能职责，科学整合优化机构设置，更加高效地履行好相关职能。建立健全工作推进、督查检查、考核落实机制，不断提升统筹协调和服务保障的能力。要实现“三农”政策决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，在部门内部建立有效的“行政三权分立”结构，明确政策机构、执行机构、监督机构三者之间的界限，而不是单独一个部门既当裁判员又当运动员，有效提高部门内部的决策能力、执行能力，进而增强行政效力。三是纵向上理清县级农业行政管理的管理职权。十九大报告指出，“赋予省级及以下政府更多自主权”。一方面要给予县级政府更多的自主权和探索权，从自上而下的压力型体制摆脱出来，增强其开展工作的积极性、主动性、灵活性，发挥出地方的积极性和增强自下而上的内生动力。另一方面县级农业行政管理部门在机构设置上不必一一向上级部门对应，有的可不必设置，要因地制宜，结合县域农业农村的发展情况、现实需求情况设置。应当明确其管理职权，应当是在基层政府领导下行使农业管理职能，主要偏重于具体任务的组织、协调和服务。其重点任务主要是抓好各项农业

农村工作和农业项目的具体组织实施

第八章 结论与展望

  深化县级农业行政管理体制改革，是县域内实施乡村振兴战略的重要体制机制保障。本文以天津市 J 区为个案，分析了 J 区农业行政体制改革概况，通过对天津市部分涉农区的问卷调查以及基于两地产改中的做法比较，进一步总结分析了深化县级农业行政管理体制改革需要解决的问题并提出了相应的对策建议。县级农业行政管理体制改革是一个不断探索、不断改进、不断总结完善的过程。正如习近平总书记所说的“机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，需要不断进行调整”。无论是中央层面还是地方层面随着农业行政管理体制改革的不断深入，都会进一步衍生出一系列问题。因此，牢牢把握改革发展的机遇，认真总结改革开放四十年来农业农村改革、机构改革、体制改革的经验教训，积极引进和借鉴国内外“大部制”改革的先进经验和做法，以市场需求为导向，深化县级农业行政管理体制改革，重置机构、调整职能、理顺关系、创新机制、提质增效，为新时代“三农”发展奠定体制基础。本人无论是在阅历上还是在知识结构上都存在局限性，对一些问题的思考依然不够成熟、不够深入，对一些问题的研究依然停留在表层。农业行业管理体制涉及政府系统管理与行业管理两个路径问题，本文难以面面俱到，仅侧重研究了政府管理系统相关问题，而行业管理相关问题涉及范围太广，未展开详细研究，这一重大问题也是下一步继续研究重点。目前正值县级机构改革初期，虽然改了机构、重新调整了职能，但是对深化县级农业行政管理体制改革的研究仍然需要从职能划分、机构设置、人员配置、政策执行方面深入的研究，每一个方面都可以是一项重大的研究课题。今后，应在不同地区深入调研，认真总结各地区在农业行政管理体制改革上的做法和成效，分类探索，比较各地问题的共性和差异性，以求建立具有中国特色社会主义、适应县域农业农村发展的农业行政管理体制，实现县域治理体系和治理能力现代化，为农业农村经济增长提供新的强劲引擎和助推力。最后，由于笔者自身水平有限，文中难免会出现一些疏漏和不足之处，还请各位读者、学界前辈予以批评指正。