多层次社会保障体系建设：现状评估与政策思路

（一）建设多层次社会保障体系是世界性趋势

  在发达国家，多层次社会保障体系建设早已进入政府与市场及社会责任边界清晰、社会保障项目结构层次与功能定位分明、各方积极性得到有效调动的成熟状态，对我国构建多层次社会保障体系具有重要的借鉴价值。德国是现代社会保障制度起源国。早期的德国社会保障专指通过社会保险立法明确规制的法定社会保障项目，后来逐渐发展成为多层次化体系。以养老保险为例，德国于 1889 年通过专门立法建立了社会养老保险制度。在 20 世纪末期伴随人口结构从 19 世纪的“金字塔”型变为“松树”状 , 德国老年人口在社会总人口中所占比例急剧增大 , 导致法定养老保险缴费率持续上升 , 养老保险金支出不断增长 , 现收现付制下的法定养老保险体系可持续性遭受巨大冲击。在此背景下 , 德国政府于 2001 年开始一场养老保险体系的结构性变革——李斯特改革（以时任德国劳动部长的李斯特命名的李斯特方案）。这次改革是在原来现收现付模式养老保险基础上引入基金积累制的企业年金 , 将“单一层次”的法定养老保险转变为“双层次”的养老保险制度体系，再加上由保险公司举办的商业性养老保险，多层次养老保险体系即告形成。在李斯特方案中，对低收入参保者还实行财政补贴制，以使更多的劳动者能够拥有处于第二层次的企业年金。在美国，其社会保障是一个由政府主导的法定社会保障、市场主体提供的具有一定福利色彩的商业保障（因市场竞争异常激烈）和非营利机构提供的具有公益色彩的社会保障组成的体系，所呈现的是三足并立的格局。其中，养老保险体系由建立在税收基础上的公共养老金、保险公司或基金公司等举办的企业年金和纯粹的商业性养老金组成；医疗保险则由政府主导的法定医疗保险、非营利机构（如蓝十字蓝盾）举办的公益性医疗保险以及商业保险公司举办的营利性健康保险等组成；其社会福利及相关服务更是充分调动了市场主体与慈善公益组织的力量，非营利机构的筹款能力与服务能力极高，慈善事业十分发达。因此，美国的社会保障即是由政府、市场、社会三方协同的混合型保障体系。要完成全面建成多层次社会保障体系的目标任务，必须以客观总结、科学评估我国多层次社会保障体系建设现状为出发点。自 20 世纪 90 年代开始确立构建多层次社会保障体系起，20 多年来国家做出了许多努力，制定或出台的法律法规与政策性文件也已不少，但多层次社会保障体系只开始呈现出并不规则的轮廓。基于我国多层次社会保障体系建设的现实，总体评价有四：一是改革目标已经明确，发展理念依然模糊；二是相关政策渐成体系，实践效果仍不理想；三是总体上第一层次独大且不成熟，二、三层次保障发展严重滞后；四是市场主体缺乏长远规划和社会组织发育不良影响了多层次社会保障体系的正常发展。建成多层次社会保障体系经党的十九大报告再次明确，属于十分清晰的既定改革目标，这使得我国社会保障改革与制度建设的重点任务与主攻方向也日益明朗化。然而，改革目标既定并不意味着发展理念已经清晰，更不能等同于具体路径与策略、方式正确。一方面，在理论层面，迄今还未对不同保障层次在整个社会保障体系中的结构地位与功能定位进行过深入的研究，多数文献表现为不是从整体上谋划包括法定保障在内的多层次社会保障体系建设，而是有意无意地忽略法定保障层次的必要性、重要性或者信奉利己主义取向，孤立地看待非法定保障层次，有的甚至追随资本脚步起舞，热衷于炒作企业年金或者为资本进入社会保障领域如投入养老服务业等竞相争取政策扶持。这种在第一层次还不成熟的条件下对非法定保障的追捧客观上既影响了法定保障层次的优化定型与健康发展，也不可能真正带来非法定保障层次的健康发展。这种理论上的不成熟必然导致多层次社会保障体系发展理念的不成熟，有时甚至误导政府决策，造成政策混乱或者失当。基于我国多层次社会保障体系建设的落后现状，有必要理清全面建成多层次社会保障体系的政策思路，同时明确现阶段需要努力完成的重点任务。