地方旅游行政管理体制改革应加快职能转变

  经过改革开放30多年的发展，我国已经建立起省、市、县三级旅游行政管理体制，但长期以来，旅游行政主管部门一直面临着“大产业、小部门”的尴尬格局。随着改革的进一步深化，各地积极探索与旅游业发展相适应的旅游行政管理体制改革。而对于行政管理体制究竟要改什么，如何改的问题仍然困扰较多。

  我国省一级的地方旅游行政主管部门大多数成立于改革开放初期，主要职能是发展入境旅游，为国家创汇。随着20世纪90年代国内旅游的逐步兴起，越来越多的市、县开始成立独立的旅游行政主管部门，负责管理旅游行业的发展。进入2l世纪以来，各级党委政府进一步提高对旅游业重视程度，各地积极推动旅游行政管理体制加快改革，以更好发挥旅游业对地方经济社会发展的促进作用。目前，省、市、县均建立了以旅游局为典型代表的旅游行政管理体制，这种行政管理体制在旅游行业监管、旅游规划、旅游宣传和营销、市场推广、标准引导、重点项目推进等方面发挥了一定的作用。但从旅游产业发展实践来看，各级旅游行政主管部门均面临着“大产业，小部门”的监管格局，既要推动旅游产业的大发展，不断创新旅游业态，又要对行业进行有效监管。而事实上，旅游行政主管部门的旅游行业管理权限非常有限，往往只能对旅行社、星级饭店、A级景区等少数行业进行监管，不仅难以对餐饮、购物、交通、娱乐等传统的旅游要素发挥监管作用，而且更难以对不断涌现的旅游新业态进行监管，旅游业发展的权责不相匹配。针对地方旅游行业管理体制的不足，一些地方开始探索体制改革，目前主要有两类典型的改革模式：一类是以大部门为代表的行政管理体制改革，整合了旅游部门与相关部门的职能，以加强对多个行业的管理，如深圳市将旅游部门与文化、体育部门进行合并，成立深圳市文体旅游局；陕西省宝鸡市将旅游部门与文物部门进行整合，成立了宝鸡文物旅游局；浙江省富阳市将景区管理部门与旅游部门合并，成立了富阳风景旅游局。另一类是以旅游发展委员会为代表的行政管理体制改革，主要是为了增强统筹协调职能，扩大旅游部门与相关部门的统筹协调能力，推动旅游部门与其他部门的良性互动。目前，全国已有广西、江西、北京、海南、云南、西藏等6个省、市、区的旅游局升格为旅游发展委员会，一些市、区县也改制为旅游发展委员会模式，如江西省上饶市、婺源县分别成立了市级、县级旅游发展委员会。地方旅游行政管理体制改革既要有表的改革，也要有核的改革。机构整合、名称改变是改革的表面，而职能的转变则是改革的内核。尽管上述两类模式有其可取之处，但从总体上来看，改革更多是表面的名称发生改变，但核心的职能变化不大，仍然停留在传统的微观监管层面，旅游宏观调控方面的职能还相对较弱，统筹协调作用也不显著。与旅游大产业相比较，改革后的旅游行政主管部门仍然是个小部门。

  当前，我国已经形成国内、入境、出境三大旅游市场协调发展的格局，旅游业的发展环境也更加有

利。从中央层面来看，中央不断加大对旅游业发展的支持力度，尤其是自2009年以来，中央先后出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》《旅游法》《国民旅游休闲纲要》以及促进旅游业改革发展的政策措施等系列重要政策法规，为地方旅游业发展创造了良好的外部环境。从地方层面来看，越来越多的地方政府将旅游业作为战略性产业或支柱产业来打造，加大财政、金融、土地、投资等综合性政策对旅游业发展的支持力度。尽管各级政府对旅游业的重视程度进一步提高，旅游行政主管部门在政府各部门中的地位也得到了较大幅度的提升，一些地方在探索旅游大部制、旅游发展委员会、旅游综合执法等行政管理体制改革过程中也取得了一定的成就，但是如果不改变现有的以微观监管为主的体制机制改革创新思路，并不会改变“大产业、小部门”的格局，在旅游业未来的发展过程中，不仅不能发挥出对市场有效的影响力，而且也难以科学引导旅游业的健康发展。与此同时，随着旅游业进入大众化发展的初级阶段，越来越多的地方从早期单纯的景区景点开发、旅游产品开发向旅游目的地发展转变，这对旅游行政管理体制改革提出了新的要求。以旅游目的地建设为核心的地方经济发展要求旅游行政主管部门更好地发挥宏观调控作用，科学制定旅游产业发展战略，积极引导地方旅游业的发展方向；以散客化为主的旅游市场需要旅游行政主管部门提供交通、信息、安全等更多的旅游公共服务来支撑，以高端酒店、高尔夫、高端旅游综合体为代表的旅游业非理性投资过热，需要旅游行政主管部门更好地发挥信息引导作用。这就要求旅游行政主管部门在加强行业微观监管的同时，建立健全旅游宏观调控职能，迸一步增强旅游业发展的统揽能力。

  十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在旅游业未来的发展过程中，市场的作用更加突出，同时，要更加注重从旅游宏观经济的视角出发，进一步推动地方旅游行政管理体制改革。为此，可以从以下几个方面来着手：一是明确地方旅游行政管理体制改革的思路。地方在旅游行政管理体制改革过程中要认真思考究竟是要表面的改变，还是要内核的改变，旅游行政管理体制改革是否与地方旅游业发展、经济社会发展相适应，是否具备改制为大部制、旅游发展委员会的条件。旅游行政管理体制改革不能仅仅是为改革而改革，或是简单照搬照抄其他地方的经验，而是要以强化市场机制作为改革的方向，明确改革的重点和优先顺序，明晰职能转变要从哪些方面着手，以充分适应新形势下市场发展的需要。二是要建立健全地方旅游行政主管部门的宏观调控能力。各级地方旅游行政主管部门尤其是省市一级旅游行政主管部门要由以微观监管为主向宏观调控体系为主转变，要加强以市场和产业信息引导、旅游经济预警、游客满意度调查、产业指导为核心的宏观调控手段，合理引导社会资本的旅游投资方向，加强财政政策、金融政策、签证政策以及购物免税政策的综合协调利用，进一步增强对旅游宏观经济的领导力和影响力。三是进一步增强旅游公共服务职能。各级地方旅游行政主管部门要积极推动旅游公共信息服务体系、旅游安全保障体系、旅游交通便捷服务体系、旅游惠民便民服务体系、旅游行政服务体系等“五位一体”的旅游公共服务体系建设，并进一步推动区域之间、城乡之间、不同群体之间的旅游公共服务均等化，以更好服务于以大众化、散客化为主的旅游者需求。  四是以提升游客满意度为核心，建立权责相匹配的微观监管体系。旅游宏观调控体系的建设并不意味着不需要微观监管，事实上，当前我国旅游市场秩序失范问题仍然较为突出，人民群众对旅游业的满意程度还不高。这需要各级地方旅游行政主管部门以《旅游法》和地方相关法律法规为依托，探索建立多部门联动、权责相匹配的旅游联合执法、旅游综合执法机制，加强对旅游企业的日常运营监管，积极保障大众旅游者的合法权益。同时，旅游行政主管部门要以旅游诚信体系建设为切入点，将旅游从业人员、旅游企业诚信数据纳入国家社会信用体系，以进一步强化对旅游企业、旅游从业人员的监管。五是加快社会化职能的转移。各级地方旅游行政主管部门应积极落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》要求，进一步将旅游人才培训、景区A级评定、星级酒店评定、旅游规划资质认定等职能转移给旅游行业协会或中介组织。尽管短期内，各级地方旅游行政主管部门要面临寻找新的工作抓手的选择，但是，从长远来看，将社会化职能转移出去有助于减少权力寻租，更有助于发挥旅游行政主管部门在市场中的中立作用，能够让旅游行政主管部门有更多的精力用于旅游宏观调控体系建设和以游客满意为导向的微观监管体系建设。