新预算法视野下的行政事业单位财务管理研究

   (1)行政事业单位是行政单位和事业单位的统称，由于中国特有的政治体制关系，往往是行政和事业不分家。很多政府部门在有的地区属于行政单位，但是在另一个地区却又被划分为事业单位。如：房管局、规划局之类。(2)行政事业单位在对预算执行的过程中主要关注的就是资金，财务管理的核心就在于资金活动。资金活动主要由资金的收入和支出两条线组成，因此，行政事业单位预算由收入预算和支出预算组成。通过对两条线的严格把控，一方面做到厉行节约的原则，另一方面做到发挥财政资金的最大使用效益。(3)行政事业单位的主要财务管理工作的内容就是对有关资金进行预算、统筹以及分配使用。在保证单位正常运行的同时，还必须做到定期编制财务报表，客观反映预算执行的情况，通过对相关数据进行财务分析，为单位以及其他行政事业单位统筹安排、宏观调控提供证据。(1)研究视角创新。本文结合行政事业单位性质的特殊性，试图在视角上进行创新，研究新预算法的规则变化以及对行政事业单位带来的影响，并提出相应的对策，进而更好的在新规则下运行。(2)研究内容有一定的新意。国内对新预算法的规则及行政事业单位的研究都比较多，但是将两者结合起来的研究较少，本文通过文献研究、政策解读，尝试分析新预算法对行政事业单位的影响并提出相应的对策。

  2.1 《预算法》的修订背景及修订历程

  原预算法颁布于1994年，并于1995年1月1日开始实施。该法颁布于分税制度实施之后，为了加强对政府预算的管理，国家在此前后分别对各个领域制定了一系列的法律法规予以辅助。如：《预算法实施条例》、《国家预算管理条例》等。由于原预算法的颁布正值我国市场经济体制发展完善初期的大背景下，所以此法仍有着一些计划经济体制的特征。原预算法适合当时的情况，取得了很大的成效，但是随着环境的变化和公共财政改革的深入，原预算法的不足日益凸显，主要体现在以下几个方面：(1)预算原则的欠缺．预算法作为一项法律，应指导今后几年甚至十几年的预算管理工作。随着时代背景的变化，经济发展形势也有所改变，因此，在实际情况下必然会出现一些条款无法涵盖以及条款以外的新问题，这就需要根据立法的基本原则来解决。原预算法强调的宗旨是“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”，其本身就未将政府部门纳入管理规范的对象中。与现代财政管理体系的要求不符，无法实现社会的监督，更别提人民期望的公开透明原则。(2)预算审批权限及内容不具体。原预算法虽然在审批权方面明确了是各级人民代表大会，但是对于具体细节问题却予以忽视，并没有形成具体的表述，使得操作程序、预算审批流于形式。Lt-,女I说审批权是由人大哪个部门审批，各部门审批的具体内容是哪些，最终审批形成哪些意见，意见又该向哪个部门申报等。(3)预算编制口径不全面。原预算法只是强调了政府预算包括中央预算和地方预算，但是对于资金性质，什么样的资金应纳入预算并没有具体规定。尤其是近年来大家普遍关注的土地收入、国有企业收入、公务员工资以及各项补贴等，在原预算法的框架下，无法全面了解其收支情况。(4)预算编制的标准粗犷。原预算法只是按照其功能进行了简单分类，并没有做出细致的经济分类标准，使得审批工作更加复杂，致使预算公开的实际数据大大缩水。此外，由于预算编制并没有建立在年度预算支出绩效评价的基础上，国有资金的使用效率也大打折扣。原预算法在关于预算编制上仅提出“收支平衡”、“参考上一年预算执行情况和本年度收支预测”等一些笼统的要求，这样便催生了对“收支平衡”的一味追求，削弱了税收对经济的调节作用，导致“收过头税”和“年底突击花钱”的现象。(5)预算编制、审批的时间安排不合理。根据原预算法及实施条例关于预算编报、审批的规定计算，留给基层财政部门实际编制预算时间只有一两个月，那么分拨给部分地区的时间极可能只有一周左右的时间。同样，留给全国人大的审核时间也只有1个月左右。可想而知，单是汇总工作都略显超负，更别提在短时间内对数以万亿元的数据做出精细化的审核并保证审核数据的效果。(6)关于地方政府举债规定的欠缺。原预算法明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，即原则上禁止地方政府举债。然而根据审计署公布的数据却表明地方政府有偿还责任的债务已超过10万亿人民币，而且还存在一部分隐形债务。针对这些漏洞，必须在制度上进行规范指导，建立健全的监督、掌控机制。(7)预算公开原则的缺失。尽管自2010年起至今，中央部门预算公开已经是第五个年头，但是对于原预算法对预算公开原则没有任何相关表述，无疑是一个亟待填补的法律空白，正所谓“无规矩不成方圆”。只有形成的明确的法律明文，政府预算公开原则才能顺利进行，才能体现预算民主化。(8)f．-J责条款操作性不强。原预算法没有针对政府预算没有明确的法律明文，致使没有明确的法律依据，从而催生了“打擦边球”以及“钻法律空子”的现象。原预算法中明确的违法行为仅有“擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加”、“擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配己入国库的库款”、“隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出”三项。对于违法行为的处理也只是“追求行政责任”、“行政处分”两种。不管是违法行为的具体内容，还是对责任人的处理方式，甚至是违法行为的恶劣程度都过于简陋、笼统，给追责、量刑、定罪的具体操作带来了很大的困难，给决策者留下了太大的“自由发挥”空间。
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  2.2   新预算法的主要变化

  (1)完善政府预算体系，健全透明预算制度，随着预算管理制度的不断深化改革，为了符合现代预算完整性的要求，近年来我国己将所有财政收支全部都纳入政府预算中，取消了之前的预算外资金。明确规定政府的全部收入和支出都纳入预算，接受人大审查监督。新预算法明确新增：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。”同时对四本预算功能定位、编制原则以及相互关系作出规范。公开透明是现代财政制度的基本特征，是上交一本“放心账”的基本保障。自2010年开始至今的5年中，在推进预算、决算公开方面做了大量的工作，但是原预算法没有明确的法律明文。为了巩固、深化改革，新预算法增加了明确规定：“除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”(2)改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，原预算法规定预算编制仅提到“收支平衡、参考上一年预算执行情况和本年度收支预测”，规定预算审查的重点是收支平衡，同时给预算收入征收部／-l*IJ定了时间任务。在客观上各部门为了维持“收支平衡”这条准绳，刻意控制经济数据的波动，在经济增长放缓时，为了完成上缴任务征收“过头税”，造成经济的“华而不实”，数据漂亮，而实际却是“败絮其中”；亦或是在经济过热时，为了控制在“收支平衡”的准绳范围内，不抬高基数，该收不收，造成“藏富于民、年底突击花钱”，致使经济“热上加热”，没有调控的依据。这样既不利于依法征税，也不利于国家进行宏观调控。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求。新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为了确保收入预算从原先的形式主义落实为预期性，新预算法要求各级预算的标准要结合实际，要以经济为准绳与社会发展水平相适应，不得给预算收入征收部门下达制定的目标，走形式主义。同时，为了让财政预算行之有效，完成财政宏观调控的需要，新预算法强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。通过设置预算稳定调节基金弥补以后年度预算资金的问题。如果出现资金的短入，可以通过调入预算稳定调节基金、减少支出能方式来实现收支平衡，如果这些方法还是不能解决，可以经批准增列赤字，报财政部备案，并在下一年预算中予以弥补。跨年度预算平衡机制的有效实行，有利于保障财政政策的可持续性和前瞻性，为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。(3)规范地方政府债务管理，严控债务风险，原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”、“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这在原则上则是表明地方政府不得举债。但是实际上，根据审计局公布的数据中表明地方政府有偿还责任的债务已超过lO万亿人民币。由于经济大发展，地方政府趋于长久发展的考虑，采用了多种融资方式已形成了大规模的政府债务。然而这些债务时隐性的，多数都没有纳入预算管理中，脱离了监督的范围，存在这一定得风险隐患。为了规范地方政府的管理，按照疏堵结合的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定。从举债主体、规模、用途、方式、管控五个方面做出限制性规定，使得地方政府债务问题更加规范，更加可以摆到桌面上。只有经过国务院批准的省级政府才可以举借债务，一般的行政事业单位不允许举借债务；举借的债务只能用于公益性资本支出，举借债务的规模；由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么用、怎么还的问题，更加有利于社会和人大的监督，更有效地规避暗箱操作中存在的风险。(4)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化，由于中央与地方政府以及地方与地方政府之间的经济不平衡，国家为了调节各区域间各项社会经济事业的协调发展，缩小区域间的财力差距，实行了财政转移支付制度。但是转移支付制度存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。
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  三、行政事业单位财务管理现状及主要问题成因分析

  四、新预算法视角下完善行政事业单位财务管理的对策

  五、研究结论